direct naar inhoud van Bijlagen bij toelichting
vastgesteld

Bijlagen bij toelichting

Bijlage 1 Onderbouwing van de begrenzing van bestaand stedelijk gebied

Hoofdstuk 1 Bestaand bebouwd gebied in het ontwerp-Besluit algemene regels ruimtelijke ordening

Volgens de Toelichting bij het ontwerp-Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (in de praktijk afgekort als AMvB Ruimte, gepubliceerd in Staatscourant 17 juni 2009, nr. 109) hebben de provincies in dat besluit een hoofdrol bij het uitwerken en handhaven van het generieke bundelingsbeleid. Bundeling van verstedelijking en economische activiteit vereist volgens de toelichting beleid waarin een optimale benutting van het bestaande bebouwde gebied en de mogelijkheden voor nieuwe bebouwing daarbuiten in onderlinge samenhang worden gepland.

Om duidelijk te kunnen bepalen waar de bundelingsregels gelden dienen volgens de AMvB Ruimte provincies bij of krachtens verordening de grens van het bestaand bebouwd gebied voor een periode van maximaal vier jaar, vast te stellen. Om uniformiteit in deze begrenzing te bewerkstelligen zal hiertoe samen met IPO en VNG een handreiking worden opgesteld. Een eenduidige begrenzing van het bestaand bebouwd gebied is essentieel voor de effectiviteit van het bundelingsbeleid. Hoe beter namelijk deze begrenzing samenvalt met de feitelijke buitengrenzen van de aanwezige bebouwing, des te doeltreffender kan gestuurd worden op de bundeling van nieuwe bebouwing.

Hoofdstuk 2 Bestaand stedelijk gebied in de Verordening ruimte

De Verordening ruimte regelt de aanwijzing van bestaand stedelijk gebied door middel van een geometrische plaatsbepaling en verbeelding op kaart. Wat onder 'bestaand stedelijk gebied' wordt verstaan is omschreven in de bijzondere begripsbepalingen (art.2.1, onder a): een aangewezen gebied dat het bestaande ruimtebeslag van een kern bevat ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies. Hieronder worden begrepen stedelijke functies zoals wonen, industriële, logistieke, ambachtelijke en dienstverlenende bedrijven, groothandel, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen, leisurevoorzieningen, stedelijke groenvoorzieningen en stedelijke infrastructuur. In de toelichting bij de begripsomschrijving is erop gewezen dat gekozen is voor een zodanig formulering dat alle op het moment van aanwijzing bestaande stedelijke voorzieningen – bebouwd of onbebouwd – daaronder vallen, uiteraard inclusief de in het planologische besluitproces al aanvaarde voorzieningen. Het aldus omschreven bestaand stedelijk gebied – ook in gebruik in de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en landelijke regio's - komt daarmee naar bedoeling geheel overeen met het begrip bestaand bebouwd gebied uit de AMvB Ruimte.

Bij het opstellen van de verbeeldingslagen voor het bestaand stedelijk gebied zijn de kaarten van de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en landelijke regio's als uitgangspunt genomen, doch meer dan voorheen is gestreefd naar eenduidigheid in het kaartbeeld. De wijzigingen in het stedelijk gebied ten opzichte van de uitwerkingsplannen leiden dan ook niet noodzakelijkerwijs tot een beleidsmatig andere benadering van de locaties in kwestie. Veelal voorzien de uitwerkingsplannen ook al in een terughoudend beleid op locaties die op de kaart van de verordening niet meer als stedelijk gebied aangewezen zijn.

Hoofdstuk 3 Uitgangspunten voor bepaling van bestaand stedelijk gebied

  • a. De vraag of er sprake is van bestaand stedelijk gebied, wordt bepaald aan de hand van het meest recente bestemmingsplan waarover Gedeputeerde Staten zich (in-)direct hebben uitgesproken. Dit kan zijn:
    • 1. onder de werking van de WRO: een goedgekeurde bestemming
    • 2. onder de werking van de Wro: een bestemming die geen aanleiding was om een zienswijze in te dienen,

Dit naar de stand van (uiteindelijke) peildatum per 1 november 2009. Er vindt jaarlijks een actualisatie plaats van de grenzen van bestaand stedelijk gebied gebaseerd op bekendgemaakte bestemmingsplannen.

  • b. Voor aanwijzing tot bestaand stedelijk gebied komen in ieder geval die kernen in aanmerking die stonden op de lijst zoals deze gehanteerd werd bij de vrijstellingsregeling op basis van artikel 19, tweede lid, WRO. Kleine zelfstandige kernen die niet in de genoemde lijst voorkomen zijn ook opgenomen als bestaand stedelijk gebied indien deze onverkort onder het normale bundelingsbeleid voor het stedelijke gebied kunnen vallen.
  • c. Buiten de aangewezen kernen als hiervoor bedoeld worden in beginsel geen aanduidingen “bestaand stedelijk gebied” op de kaart opgenomen, indien daar niet het normale bundelingsbeleid van toepassing dient te zijn. Dit geldt voor verschillende vormen van concentraties van bebouwing die in het buitengebied liggen, zoals zeer kleine kernen, voormalige militaire complexen, zorginstellingen e.d. Dit betekent niet dat elke vorm van stedelijke ontwikkeling op deze locaties zonder meer zou zijn uitgesloten, maar slechts dat hier het normale bundelingsbeleid niet van toepassing is.
  • d. Een bijzondere positie neemt een aantal omvangrijke (middel)zware bedrijventerreinen in die niet aangesloten liggen aan een gemeentelijke kern, zoals Hazeldonk. Deze gebieden dienen onder de regels van bestaand stedelijk gebied te vallen. Daarom zijn deze ook opgenomen als bestaand stedelijk gebied. Dit geldt niet voor een locatie met één of enkele wat grotere bedrijven in het buitengebied waar voor uitbreiding en intensivering van bebouwing een nadere afweging nodig is.
  • e. Bij bestemmingen die zowel in het buitengebied als in het stedelijk gebied voor kunnen komen, is voor zover van belang ook de tekst van het desbetreffende uitwerkingsplan betrokken: de plankaart kan stedelijk gebied aangeven, maar uit de tekst van het uitwerkingsplan kan blijken dat er toch een ander, terughoudender beleid geldt c.q. dat er specifieke voorwaarden zijn opgenomen. De vraag of de gronden in aanmerking komen voor het normale bundelingsbeleid, is de leidende gedachte bij het toedelen aan “bestaand stedelijk gebied”.
  • f. Voorgaand uitgangspunt geldt ook voor sportvelden e.d. Hoewel het hier om stedelijke voorzieningen gaat hebben zij meestal een relatief onbebouwd karakter en kan er sprake zijn van een vrij extensief gebruik. Het is afhankelijk van de ligging of hier zonder meer stedelijke intensivering plaats kan vinden. De aard van een sportpark, de ligging ten opzichte van het stedelijk gebied, een eventuele functie in het kader van landschappelijke openheid of overgangszone leidt op basis van maatwerk tot toedeling aan het bestaand stedelijk gebied of niet.
  • g. Een deel van de uitwerkingsplannen kent de aanduiding “stedelijk groene drager”. Dit zijn meestal grotere groene, soms vrij open ruimtes in de stad of juist aan de rand waar het toevoegen van nieuwe bebouwing in beperkte mate en onder zorgvuldige inpassing en afweging mogelijk was. In het laatste geval vaak als overgangszone naar het buitengebied of als bufferzone tussen twee kernen. Een aantal gebieden die als stedelijk groene drager zijn aangeduid, maken deel uit van de ecologische hoofdstructuur. De aanduiding “stedelijk groene drager” komt niet terug in de Verordening ruimte. De gebieden in de Uitwerkingsplannen met de aanduiding “stedelijk groene drager” en omringd door stedelijke bebouwing behoren in beginsel tot het bestaand stedelijk gebied, tenzij er sprake is van gronden aangewezen tot ecologische hoofdstructuur. Hiermee is niet gezegd dat het behoud van grote groene ruimten in stedelijk gebied niet belangrijk is, maar dat de gemeente vrij is om hiervoor keuzes te maken ten aanzien van intensivering.
  • h. Gronden die in de uitwerkingsplannen zijn aangewezen als stedelijke groene drager en gelegen zijn aan de rand van het bebouwd gebied of doorlopend in het buitengebied worden aangewezen als stedelijk gebied voor zover deze het karakter en bestemming hebben van stedelijk groen : park, plantsoen, e.d. Is er sprake is van een agrarische bestemming, bos, natuur, verspreide houtopstanden, dan is het uitgangspunt dat deze gronden in de Verordening ruimte niet aangewezen worden tot bestaand stedelijk gebied. In voorkomende gevallen worden gebieden waarbij de stedelijk groene drager de functie heeft van overgangszone naar het buitengebied of bufferzone tussen kernen, aangewezen als gebied Integratie stad-land. Op grond van een eventueel te verlenen ontheffing laat dit maatwerk voor stedelijke ontwikkeling toe met inachtneming van de landschappelijke functies van het gebied.
  • i. Op een aantal plaatsen is er sprake van ecologische hoofdstructuur die (deels) binnen de bebouwde kom ligt. In die gevallen worden de gronden niet aangewezen tot bestaand stedelijk gebied, maar enkel als onderdeel van de ecologische hoofdstructuur.
  • j. Aan de rand van een kern komt het voor dat zich aan de 'buitenzijde' een (vaak agrarisch) bouwperceel bevindt dat aanzienlijk dieper het achtergelegen buitengebied insteekt dan de bebouwing aan weerszijden. Vanuit een oogpunt van ruimtelijke kwaliteit is intensivering en/of uitbreiding van bebouwing ten behoeve van stedelijk ruimtebeslag op dergelijke in het buitengebied indringende locaties vaak onwenselijk. Het is dan ook niet de bedoeling dat stedelijke ontwikkeling op dergelijke gronden op basis van de SER ladder de voorkeur krijgt vóór bijvoorbeeld het benutten van tot zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling aangewezen gebieden. In dat geval wordt de grens van bestaand stedelijk gebied dwars over het bouwperceel getrokken, in lijn met de diepte van de naastgelegen bestemmingen.
  • k. Ook komt het voor dat in een bestemmingsplan aan de rand van het stedelijke gebied zeer ruime percelen aangewezen zijn voor woondoeleinden. Omdat de inzet echter het begrenzen van het voor het bundelingsbeleid in aanmerking komend gebied is, komen dergelijke omvangrijke percelen niet in hun geheel voor toevoeging aan het bestaand stedelijk gebied in aanmerking.
  • l. Andersom geldt ook dat wanneer er sprake is van enkele kleine schapen- of paardenweides tussen de bestaande bebouwing, de grens ter plekke niet terug hoeft te springen naar de zijkant van de weg wanneer deze een maat hebben van slechts een of twee kavelbreedtes. Dit is anders als er sprake is van een brede onbebouwde zone of als het aantal tussenliggende onbebouwde percelen ten opzichte van de aanwezige bebouwing hoog is. Dan is er aan die wegzijde sprake van kernrandzone en niet van bestaand stedelijk gebied. De grens van het stedelijk gebied volgt daar dan de weg.

Bijlage 2 Onderbouwing van de begrenzing van zoekgebieden voor stedelijke ontwikkeling

Deze toelichting beoogt inzicht te geven in de wijze waarop de aanwijzing en begrenzing van de zoekgebieden voor verstedelijking tot stand is gekomen en in de betekenis daarvan.

Hoofdstuk 1 Herkomst zoekgebieden voor verstedelijking

De in de Verordening ruimte opgenomen zoekgebieden voor verstedelijking komen voort uit de in 2004 en 2005 vastgestelde uitwerkingsplannen van het Streekplan Noord-Brabant 2002. In die uitwerkingsplannen is het beleid uit het Streekplan 2002 ten behoeve van de verstedelijkingsopgave voor de woningbouw, de bedrijventerreinontwikkeling en voorzieningen uitgewerkt. Deze uitwerkingsplannen heeft de provincie in nauwe samenwerking met de regio's op gesteld. In 2008/2009 heeft de provincie in het kader van het regionaal planningsoverleg onderzocht of actualisering van de uitwerkingsplannen nodig is. Daarbij zijn in een aantal regio's gewenste en noodzakelijke aanpassingen in beeld gebracht welke door de respectievelijke stuurgroepen zijn vastgesteld. Deze aanpassingen zijn verwerkt in de kaarten van de verordening. De plankaarten van de 14 uitwerkingsplannen bedekten samen het grondgebied van de hele provincie Noord-Brabant.

De uitwerkingsplannen met bijbehorende plankaart bestonden uit 2 delen: het Duurzame Ruimtelijke Structuurbeeld ( DRS) en het programma. Het DRS geeft een beeld van de ruimtelijke structuur (opbouw en samenhang) van het hele plangebied. Het DRS is in de verschillende regio's op dezelfde wijze tot stand gekomen en verbeeld, zodat er één DRS voor heel Noord-Brabant was. Het DRS is het duurzame deel van de uitwerkingsplannen. Het heeft geen planhorizon, maar is een ruimtelijk kader voor ontwikkelingen. Het beleid zoals is opgenomen in de uitwerkingsplannen en dat nu vertaald is naar de Verordening ruimte, is er op gericht dat stedelijke ontwikkelingen plaatsvinden binnen het bestaande stedelijke gebied en de zoekgebieden voor verstedelijking. Het landschappelijke raamwerk blijft voor de lange termijn van verstedelijking gevrijwaard. De totale omvang van de zoekgebieden voor verstedelijking is zodanig dat hier voor de lange termijn voldoende ruimte kan worden gevonden om te voorzien in de ruimtebehoefte voor wonen, werken en stedelijke voorzieningen.

Het programma is het dynamische deel van het plan. In de regionale overleggen wordt jaarlijks de voortgang van de programma's besproken en worden deze indien nodig geactualiseerd.

Hoofdstuk 2 De betekenis van het duurzaam ruimtelijk structuurbeeld (DRS)

De betekenis van het DRS en de daarin opgenomen legenda-eenheden voor de zoekgebieden voor verstedelijking, staat beschreven in hoofdstuk 6 van elk uitwerkingsplan. Deze tekst is in elk plan gelijk. Het DRS vormt de basis voor de in de Verordening ruimte aangegeven zoekgebieden voor verstedelijking. Daarbij zijn die aanduidingen in de Verordening ruimte aangepast aan de meest actuele gegevens, in het bijzonder in geval van opgestelde en intussen geldende plannen zijn aanduidingen aangepast aan die feiten. In het kader van deze toelichting is het niet mogelijk om de afweging van de begrenzing van elk afzonderlijk zoekgebied voor verstedelijking te beschrijven. Daarvoor wordt verwezen naar deel II van de uitwerkingsplannen.

Het Streekplan 2002 is per 1 juli 2008 vervangen deels door de Interimstructuurvisie en deels door de Paraplunota ruimtelijke ordening. In dit laatste document zijn de daarop gebaseerde uitwerkingsplannen opgenomen. Voorzover het beleid niet is of wordt gewijzigd, vormen die beleidsdocumenten de basis voor de Verordening ruimte. Na vaststelling van de Structuurvisie ruimtelijke ordening en de Verordening ruimte zal de provincie bezien of er te gelegener tijd vanwege een goede communicatie over planvorming of een eventuele herziening van de zoekgebieden een actualisering van de DRS-kaart nodig of wenselijk is.

Hoofdstuk 3 Uitgangspunten voor de opstelling van het duurzaam ruimtelijk structuurbeeld (DRS)

Het DRS geeft een beeld van de ruimtelijke structuur (opbouw en samenhang) van een gebied. Het DRS is opgesteld met behulp van een analyse van de drie lagen volgens de lagenbenadering.

De onderste laag wordt gevormd door de bodemtypologie, de geomorfologie, het watersysteem en de hiermee samenhangende natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. De tweede laag wordt gevormd door de infrastructuur welke bestaat uit de weg-, spoor- en waterverbindingen. De derde laag bestaat uit het ruimtegebruik voor wonen, werken, landbouw en recreatie.

Bedoeling van de toepassing van de lagenbenadering is om de keuze voor ruimtelijke ontwikkelingen af te stemmen op de draagkracht van het watersysteem en de bodem, op de waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie en aan te sluiten op de kwaliteiten van infrastructuur en het occupatiepatroon. Daarbij is vooral de onderste laag extra aandacht besteed. De lagenbenadering schrijft geen afwegingsmechanisme voor. Elke laag heeft een eigen karakter en dynamiek. Hiërarchie tussen de lagen is er niet. Ze worden niet op elkaar gestapeld, maar zijn geïntegreerd tot het DRS. Daartoe zijn waarderingen toegekend aan de verschillende gebieden, zones en lijnen die in een gebied te onderscheiden zijn. Op deze wijze geeft het DRS een beeld van de ruimtelijke mogelijkheden voor de toekomst, het is geen eindontwerp met een bepaalde planhorizon. Het biedt informatie voor de planvorming in regionale deelgebieden.

Het DRS is voor elke regio ontwikkeld op basis van hierboven beschreven toepassing van de lagenbenadering. De in de verschillende beleidsdocumenten gedane ruimtelijke keuzes komen op deze wijze voort uit de gebiedspecifieke regionale of lokale kwaliteiten en omstandigheden. Ook het beleid ten aanzien van natuur, cultuurhistorie, bodem, infrastructuur en verstedelijking heeft hierbij een rol gespeeld. De afwegingen stonden beschreven in deel II van de uitwerkingsplannen waarbij in hoofdlijnen is aangegeven welke kwaliteiten en karakteristieken versterkt, behouden of getransformeerd kunnen worden. Dit is per deelgebied inzichtelijk gemaakt.

Hoofdstuk 4 Gebruikte gegevens voor de opstelling van het duurzaam ruimtelijk structuurbeeld (DRS)

Bij de opstelling van het DRS is gebruik gemaakt van basisinformatie, waaronder basiskaarten, en is het bestaande beleid geïnventariseerd. De informatie uit die kaarten en het bijbehorende beleid is betrokken bij de opstelling van het DRS. Ook is gebruik gemaakt van de informatie uit de gemeentelijke structuurvisies. Vervolgens zijn analyses en waarderingen opgesteld en zijn deelvisies ontwikkeld. Die deelvisies zijn geïntegreerd in het opgestelde DRS. Dit DRS is in samenwerking met de gemeenten en vele andere organisaties tot stand gekomen.

Gebruik Basisstructuurkaart

De “Basisstructuurkaart” met de bijbehorende toelichting, is een beeldverhaal over de ruimtelijke verschijningsvorm van Noord-Brabant. De kaart geeft een beeld van het zichtbare en onzichtbare landschap en het verstedelijkingspatroon. De historische en moderne ontwikkelingen zijn afleesbaar. De Basisstructuurkaart is gebruikt als onderlegger voor het DRS. De gebiedseigen kenmerken zijn in deze kaart afleesbaar. Aan de hand van de samenhang tussen de lagen van de lagenbenadering vertelt de Basisstructuurkaart het verhaal van de landschappelijke en stedelijke kwaliteiten van de Noord-Brabant. Deze kwaliteiten zijn in de verschillende provinciale beleidsdocumenten onderzocht en gewaardeerd. Gebiedskwaliteiten, landschappelijke eenheden en structuurdragers welke essentieel zijn voor de bestaande en toekomstige kwaliteit van de regio zijn in het DRS vertaald. Dit kan bijvoorbeeld een belangrijk occupatiepatroon zijn, contrasten in het landschap in open en geslotenheid die voor de ruimtelijke beleving belangrijk zijn, verschillen tussen nat en droog die behouden moeten blijven of contrasten in de overgang van stedelijke bebouwing naar het landelijke gebied.

Bouwstenen vanuit het beleid 

Het Streekplan Noord-Brabant 2002 bevatte drie essentiële waarderingen beleidsaspecten welke direct gevolgen hebben voor het al of niet wenselijk zijn van verstedelijking in het gebied. Dit betreft de volgende bouwstenen van het beleid:

  • De Groene Hoofdstructuur en de aangegeven Landschapsecologische zones
  • Het beleid over het watersysteem
  • De Cultuurhistorische waardenkaart

Lijst van gebruikte kaarten schaal 1:50.000

  • Basisstructuurkaart van Noord-Brabant
  • Kaart gebiedsindeling uitwerkingsplannen, reconstructiegebieden, waterschappen
  • Historische kaart van Noord-Brabant
  • Plankaart 1 Ruimtelijke hoofdstructuur uit het Streekplan Noord-Brabant 2002
  • Plankaart Elementen van de onderste laag uit het Streekplan Noord-Brabant 2002
  • Kaart over de geomorfologie
  • Hoogtekaarten
  • Kaart geschiktheid voor verstedelijking vanuit het watersysteem
  • Cultuurhistorische waardenkaart A
  • Cultuurhistorische waardenkaart B
  • Detailkaart Groene Hoofdstructuur
  • Kaart waarop de Natuurdoeltypen staan aangegeven
  • De Bodemkaart
  • Kaart Integraal Hydrologisch Streefbeeld 1 versie 3a
  • Kaart Integraal Hydrologisch Streefbeeld 2 versie 3a
  • Kaart Waterberging en grondwaterbescherming uit het Streekplan
  • Kaarten behorende bij de provinciale nota “Watersystemen in beeld”

Naast de bovengenoemde kaarten zijn plannen van de gemeenten geraadpleegd, waaronder de bestemmingsplannen, de diverse structuurvisies en strategische visies en nota's.

Hoofdstuk 5 Ombouw naar de Verordening ruimte

Bij het opstellen van de verbeeldingslagen voor de zoekgebieden voor stedelijke ontwikkeling zijn de kaarten van de uitwerkingsplannen, legenda-eenheid 'zoekgebied verstedelijking / transformatie afweegbaar', als uitgangspunt genomen. Wijzigingen in de zoekgebieden waarover na vaststelling van een uitwerkingsplan bestuurlijke overeenstemming is bereikt, zijn in de verbeeldingslaag verwerkt.

Het nauwkeuriger intekenen van het bestaand stedelijk gebied heeft ervoor gezorgd dat de zoekgebieden voor verstedelijking niet altijd goed daarop aansluiten. Waar het gaat om tussenliggende snippers zijn deze zonder meer als zoekgebied opgenomen. In gevallen dat er een groter deel zoekgebied niet meer aan zou sluiten op het stedelijk gebied is er maatwerk geleverd.

In de uitwerkingsplannen komt ook de aanduiding 'zoekgebied verstedelijking / integratie stad-land' voor. Hier is een stedelijke ontwikkeling denkbaar, mits voorzien van een substantiële landschappelijke component. Bij het omzetten van de kaarten van de uitwerkingsplannen naar de verbeelding voor de Verordening ruimte is geconstateerd dat er op een aantal plekken invulling is gegeven aan deze zoekgebieden. Daardoor is er in feite geen sprake meer van een zoekgebied. Elders zijn daarentegen plannen in ontwikkeling, zodat ook daar de status de komende jaren zal veranderen. Om het aantal regels beperkt en de opzet van de Verordening ruimte zo eenvoudig mogelijk te houden is ervoor gekozen om één gebiedsaanduiding 'Integratie stad-land' te hanteren, ongeacht of het om een inmiddels in ontwikkeling gebracht of nog te ontwikkelen gebied gaat.

Daarnaast kende een aantal uitwerkingsplannen de aanduiding 'Transformatie onder voorwaarden streekplan'. Doorgaans gaat het om gebieden waar ook sprake was van een Groene Hoofdstructuur waarbij een stedelijke ontwikkeling alleen met sterke waarborgen omtrent natuur en landschap tot stand zou kunnen komen. De Verordening ruimte kent een dergelijke aparte categorie niet. De bewuste gebieden zijn nu óf gewone zoekgebieden of gebieden integratie stad-land, afhankelijk van het karakter van het gebied.

Hoofdstuk 6 Aanwijzen nieuw 'Zoekgebied stedelijke ontwikkeling' en 'Integratie stad-land'

Er kan vanwege allerlei omstandigheden aanleiding zijn voor de aanwijzing van nieuw zoekgebied stedelijke ontwikkeling. Dit is mogelijk mits de onderbouwing voor een dergelijk gebied conform de bovengeschetste wijze plaatsvindt. Verzoeken daartoe kunnen jaarlijks bij ons worden ingediend.

Wel wijzen wij er op dat de aanwijzing van dergelijke gebieden binnen de kaders van de vastgestelde Structuurvisie ruimtelijke ordening moet passen. In het geval er sprake is van een grote verstedelijkingslocatie, kan het noodzakelijk blijken dat eerst een herziening van de Structuurvisie (met bijbehorende milieueffectrapport) wordt voorbereid.

Bijlage 3 Onderbouwing van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur

Hoofdstuk 1 Actualisering van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur

Voorafgaand aan de vaststelling van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 heeft een actualisering van de ecologische hoofdstructuur plaatsgevonden. Die actualisering van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur (EHS) had tot doel om de vanuit ecologisch oogpunt aanwezige onvolkomenheden in de begrenzing weg te nemen. Het ruimtelijke concept van een robuust netwerk van natuurgebieden, gevormd door de EHS en de verbindingen daartussen, is gehandhaafd.

Er zijn twee redenen voor deze ecologische actualisering:

  • a. alleen die gebieden als EHS begrenzen die ook daadwerkelijk de gewenste natuurfunctie (kunnen) vervullen. Deze EHS-waardigheid komt tot stand vanuit:
    • 1. het bereiken van een robuuste provinciale ecologische structuur en
    • 2. het bewaken van biodiversiteit.
  • b. de afspraak tussen Rijk en provincies om zoveel mogelijk eenduidigheid te verkrijgen tussen de sectorale EHS (in Brabant verankerd in het natuurbeheerplan) en de planologische EHS (in Brabant te verankeren in de Verordening ruimte).

In de eerste helft van 2009 is onderzoek gedaan naar de actualisering van de EHS- begrenzing. Hierbij zijn de volgende bronnen gebruikt:

  • het Alterra-rapport over de EHS-waardigheid van de Brabantse natuur;
  • de (van provinciewege verrichte) doorlichting van de bestemmingsplannen naar de planologisch beschermde EHS;
  • een ecologische beoordeling van specifieke gebieden.

In de navolgende hoofdstukken is het onderzoek met de bijbehorende conclusies opgenomen zoals dit ten grondslag is gelegd aan de begrenzing van de EHS in 2010. De uitgangspunten die hierin worden genoemd zijn nog steeds van toepassing.

Hoofdstuk 2 Ecologische hoofdstructuur en de Brabantse natuur (Alterra-onderzoek)

2.1 Inleiding

In opdracht van de provincie heeft Alterra eind 2007 onderzoek gedaan naar de functionaliteit van de EHS in Brabant. Uit het Alterra-rapport komt naar voren dat 96,3 % van de Brabantse natuur een aantoonbare functie heeft op Europees of Rijksniveau. Dit toont aan dat de EHS in Noord-Brabant voor een zeer groot deel op juiste wijze is begrensd. Verder stelt het Alterra-rapport dat 2,8% alleen een provinciaal ecologisch doel dient en dat 0,9% geen enkel aantoonbaar ecologisch doel lijkt te dienen.

2.2 Gebieden met een provinciaal ecologisch doel

Wij komen na een ecologische analyse tot de conclusie dat de door Alterra genoemde 2,8 % inderdaad een provinciaal ecologisch doel dient. Deze gebieden behoren over het algemeen tot grotere EHS-eenheden en maken daarmee deel uit van de robuuste ecologische structuur in Noord-Brabant. Het is ecologisch onverantwoord dergelijke grotere EHS-gedeelten te laten vervallen. Het betreft over het algemeen nieuwe natuur, die in de 90er jaren in een zorgvuldig proces met alle partijen is begrensd. Hierbij zijn telkens grotere eenheden nieuwe natuur gevormd die behoren tot een robuuste provinciale structuur.

2.3 Kleine bosgebieden

Voor de 0,9 % van de EHS zonder aantoonbaar ecologisch doel kan de EHS-status in beginsel verdwijnen. Het betreft hier bestaande natuur, veelal kleine bosgebieden en erfbeplanting, die afzonderlijk in het landelijk gebied liggen. Het zijn elementen die niet behoren tot een robuuste structuur en daarmee geen provinciaal belang vertegenwoordigen.

Een gering deel van de door Alterra benoemde kleine bosgebieden (ongeveer 200 stuks) is wel belangrijk voor de instandhouding van een robuuste ecologische structuur. Deze gebieden blijven daarom deel uitmaken van de EHS. Dit betreft kleinere bosgebieden:

  • die binnen 100 meter van een ecologische verbindingszone liggen en dus onderdeel uitmaken als stapsteen of
  • waarbinnen bijzondere actuele natuurwaarden aanwezig zijn, zoals de zogenaamde rode lijst- soorten of zeldzame soorten. Vanuit oogpunt van biodiversiteit is het belangrijk dat deze elementen planologische bescherming blijven behouden.

Verder is geconstateerd dat er nog andere, niet door Alterra onderkende, losliggende kleine bosgebieden en erfbeplantingen in het landelijk gebied aanwezig zijn. Deze gebieden zijn eveneens aangemerkt als niet behorend bij de EHS.

Wat zijn kleine bosgebieden? Vanuit ecologisch oogpunt neemt de waarde van een bosgebied af naarmate de omvang afneemt. Wij zijn van mening dat een gebied kleiner dan 2 hectare over het algemeen geen bijdrage meer levert aan de ecologische doelstelling van een robuuste provinciale EHS. Het betreft in Brabant een aantal van ongeveer 1700 snippers, met een oppervlakte van ongeveer 700 hectare. Dit is een percentage van ongeveer 0,7% van de Brabantse EHS. Uit kaarttechnisch onderzoek blijkt dat indien de grens voor wat als klein bosgebied wordt aangemerkt hoger wordt gelegd - bijvoorbeeld bij 3 hectare of 5 hectare - dit geen groot verschil oplevert met de nu gehanteerde grens van 2 hectare. Het aantal te verwijderen snippers en het oppervlak blijkt daarmee in Brabant niet veel te veranderen. Het is daarentegen ecologisch moeilijk te motiveren dat een bosgebied van 5 hectare geen ecologische waarde meer heeft. Naast de 1700 kleine bosgebieden hebben we veel erfbeplantingen in kaart gebracht. Deze zullen uiteraard niet in de EHS worden opgenomen. Het betreft een aantal van ongeveer 1000 erfbeplantingen. Deze erfbeplantingen betreffen veelal kleine tot zeer kleine oppervlakten.

2.4 Resultaat van de beoordeling van het Alterra-rapport

Bovengenoemde conclusies leiden ertoe dat 96,3% van de huidige EHS een aantoonbare functie heeft op Europees of Rijksniveau. De resterende 3,7 % is in het kader van de ecologische actualisering van de EHS nader afgewogen. Voor de gebieden die alleen een provinciaal ecologisch belang dienen (2,8 %), zijn wij van mening dat deze vanuit een robuuste provinciale ecologische structuur en/of biodiversiteit als EHS moet worden aangemerkt.

Na een beoordeling van de door Alterra genoemde gebieden die geen ecologisch doel dienen (0,9 %) en vergelijkbare overige losliggende kleine bosgebieden blijkt dat een deel hiervan (zie hiervoor) wel belangrijk zijn voor de instandhouding van een robuuste ecologische structuur (circa 200 gebieden). Op grond van de ingebrachte inspraakreacties zijn wij van mening dat ruim 200 kleine bosgebieden een zodanige ecologische waarde vertegenwoordigen dat zij behoren tot de robuuste ecologische structuur. Het gaat hier om een oppervlak van in totaal ongeveer 100 ha.

2.5 Omvang van de EHS

De hiervoor aangegeven afweging leidt tot het volgende wat betreft de omvang van de EHS:

Resultaat Alterra   Gevolg voor oppervlak van nieuwe EHS   Gevolg voor oppervlak van bestaande EHS  
EHS met provinciaal belang 2,8%   handhaven als EHS   handhaven als EHS  
Kleine bosgebieden zonder ecologisch belang 0,7%   n.v.t.   700 ha verwijderen: 0,7%  
Kleine bosgebieden met belang voor biodiversiteit 0,2%   n.v.t.   handhaven als EHS  
Totaal: 3,7%     Totaal: 0,7%  

Het verdwijnen van de kleine bosgebieden uit de EHS wil niet zeggen dat ze daarmee fysiek ophouden te bestaan. Ook de Boswet beschermt kleinere beboste gebieden waardoor zij niet zonder meer mogen worden opgeheven. Ook een planologische bescherming – los van een rijks- of provinciaal belang – blijft uiteraard mogelijk. Met het verwijderen van de EHS-status geeft de provincie aan dat het provinciale belang van een robuuste ecologische structuur of van biodiversiteit niet aanwezig is. Het is daarmee aan de gemeente het belang van de kleine bosgebieden te wegen en afdoende te beschermen in het bestemmingsplan.

Het verwijderen van de kleine bosgebieden uit de EHS geeft ruimte aan gemeenten voor invulling van een eigen beleid ten aanzien van de bescherming van natuur en landschap. Uiteraard betekent het uit de EHS verwijderen van kleine bosgebieden een bepaald risico, omdat niet bij voorbaat vaststaat dat de gemeentelijke afweging ten gunste van het behoud van dat bosgebied uitpakt.

Om de gevolgen van het verwijderen van de EHS-status te kunnen volgen, zijn wij voornemens een methode te gaan ontwikkelen voor monitoring van het landschap. Wij zullen daartoe met nadere voorstellen komen.

Hoofdstuk 3 Planologische afweging van de begrenzing van de EHS

3.1 Inleiding

In de Nota Ruimte is aangegeven dat de EHS in 2008 planologisch moet zijn veiliggesteld in bestemmingsplannen. In dit kader heeft de provincie in 2008 onderzoek gedaan samen met de Brabantse gemeenten. Hieruit is gebleken dat gemeenten ongeveer 94% van de begrensde EHS op afdoende wijze planologisch hebben doorvertaald en begrensd overeenkomstig het natuurgebiedsplan. Dit houdt in dat het EHS-concept inmiddels een sterk sturende werking heeft voor planologische ontwikkelingen. Er bestaat daarmee een grote mate van overeenstemming tussen provincie en gemeenten over het beschermingsniveau voor de EHS. De 6% van de EHS die (nog) niet adequaat in bestemmingsplannen is doorvertaald, hebben wij mede gelet op de doelstellingen van de EHS integraal beoordeeld. Er is daarbij een keuze gemaakt voor handhaving in de EHS of het verwijderen uit de EHS. De beoordeling ten behoeve van de opstelling van de kaartlaag EHS behorende bij de Verordening ruimte betreft een verdere verfijning.

Hoewel er in het kader van de planologische regelingen in bestemmingsplannen in een aantal gevallen geen opmerking is gemaakt over het ontbreken van bescherming van EHS, blijkt in een aantal gevallen deze gebieden op grond van hun EHS-waardigheid toch beschermd dienen te worden. De EHS-status van die gebieden is in onderhavige ecologische actualisatie van de EHS-begrenzing gehandhaafd.

3.2 Planologische actualisering van de begrenzing van de EHS

Het juridische karakter van de Verordening ruimte rechtvaardigt een nadere provinciale doorlichting van de EHS-status wanneer er ook sprake is van een andere intensieve gebruiksfunctie, bijvoorbeeld intensieve verblijfsrecreatie. In de spelregels EHS die het Rijk in samenspraak met de provincies heeft opgesteld, is ook om deze nadere afweging gevraagd. De aanvullende doorlichting van bestemmingsplannen geldt voor een aantal thema's. Dit leidt soms tot het verwijderen van de EHS status. De ingediende inspraakreacties hebben in een aantal gevallen geleid tot wijzigingen op perceelniveau voor onderstaande categorieen.

3.3 Thema's
  • 1. Verblijfsrecreatieterreinen.

In een aantal gevallen kan de EHS-status van (delen van) verblijfsrecreatieterreinen niet worden gehandhaafd. Dit geldt voor delen met bestaand intensief recreatief gebruik. Deze delen zijn in 2002 op basis van luchtfoto's vlakdekkend als EHS benoemd, ten behoeve van het vaststellen van de natuurgebiedsplannen, maar hebben bij nadere beschouwing geen functie in ecologische zin. Indien een deel van het terrein bestaat uit bos of natuur zonder zichtbaar intensief recreatief gebruik blijft dit deel als EHS gehandhaafd. Dit blijkt uit recente luchtfoto's. Deze actualisering kan alleen leiden tot handhaven of afname van EHS, niet tot toename. De actualisering beschouwen wij als het verwijderen van fouten.

  • 2. Wonen in bos.

Een volgende doorlichting heeft plaatsgevonden op het thema wonen in bos. Een aantal gemeenten hebben geclusterde woonbebouwing in een bosrijke setting. Een nadere bepaling van de EHS-status is hier op zijn plaats. Dit leidt in sommige gevallen tot de verwijdering van de EHS status. De doorlichting heeft zich beperkt tot grote complexen “wonen in het bos”. Het beoordelen van individuele woningen in een bosrijke setting is hierbij niet betrokken. Indien een beperkte hoeveelheid bos aanwezig is op een particulier eigendom met woning erf en tuin, dan wordt deze situatie beschouwd als een fout en gecorrigeerd.

  • 3. Militaire (MOB) complexen.

Van alle voormalige militaire complexen is via besluitvorming inmiddels duidelijk of ze al dan niet tot de EHS behoren. De begrenzing van de EHS is aangepast, in sommige gevallen leidt dit tot geringe uitbreiding van de EHS.

  • 4. EHS in bestaand stedelijk gebied.

De kaartlagen wat betreft het stedelijk gebied ( bestaand stedelijk gebied en zoekgebied voor verstedelijking) leidt tot de vraag of de EHS in dit gebied gehandhaafd moet worden. Grotendeels is dit bestaande natuur, maar bijvoorbeeld in beekdalen betreft het ook nieuwe natuur. De EHS-status aldaar blijft gehandhaafd indien het gaat om gebieden die een functie hebben als afzonderlijke ecologische eenheid. Als richtlijn voor EHS in stedelijk gebied is conform ons beleid voor kleine bosgebieden eveneens een ondergrens van 2 hectare aangehouden. Hier geldt evenwel maatwerk aan de hand van ecologische criteria. De aanwezigheid van belangrijke ecologische waarden leidt tot handhaven binnen de EHS, ook bij kleinere oppervlakte. Voor overige gebieden vervalt de EHS-status.

  • 5. Natuurcompensatiegebieden.

Bij aantasting van GHS of AHS landschap is op grond van de vigerende beleidskaders natuurcompensatie overeengekomen. In veruit de meeste gevallen betreft het aantasting van bestaande GHS natuur en dus EHS. Dit houdt in dat bestaande EHS verdwijnt en elders ruimtelijk wordt teruggebracht en geborgd door middel van een bestemmingsplan. Voor de begrenzing van de EHS houdt dit in dat er (bestaande) EHS verdwijnt en elders EHS wordt teruggebracht. De compensatielocaties, voor zover deze konden worden nagegaan, zijn in de EHS begrenzing opgenomen als bestaande natuur. Pas na vaststelling van de Verordening ruimte zal het naar verwachting mogelijk zijn alle compensatielocaties in de EHS op te nemen.

  • 6. Militaire terreinen.

In de ontwerp-AMvB Ruimte is aangegeven dat militaire terreinen geen deel uit kunnen maken van de EHS. Op dit moment is het beschikbare kaartmateriaal nog niet onderzocht om de begrenzing van de EHS op de ontwerp-AMvB Ruimte aan te kunnen passen. Mogelijk zal dit leiden tot later aanpassing van de EHS-begrenzing.

  • 7. Specifieke locaties.

Enkele locaties in Brabant hebben nadere aandacht gekregen vanwege het specifieke karakter. Onderstaand trekken wij na een integrale afweging van de in het geding zijnde belangen conclusies voor de EHS-status van deze locaties:

  • Beekse Bergen: een intensief gebruikt deel van het safaripark verdwijnt uit de EHS, voor het overige deel blijft een EHS-status behouden. Gewenste ontwikkelingen in dit gebied zijn mogelijk met toepassing van de herbegrenzing van de EHS volgens de bepalingen van de Verordening ruimte.
  • Efteling: het terrein ligt buiten de EHS. Voor de uitbreiding voor de verblijfsrecreatie heeft besluitvorming met toepassing van compensatie plaatsgevonden. De EHS wordt hierop aangepast.
  • DIC Budel Dorplein (zinkfabriek): Het DIC betreft een te ontwikkelen bedrijvenpark met voor een deel de EHS status. Er is inmiddels overeenstemming over een natuurcompensatieplan op hoofdlijnen. De bestaande EHS-waarden op het toekomstige bedrijvenpark DIC worden vooralsnog gehandhaafd om daarmee de juridische basis te behouden voor het compensatieplan. Na het aangaan van contractuele verplichtingen van partijen wordt deze EHS grotendeels verwijderd. Er is tevens sprake van een fout in de EHS-begrenzing voor het gebied Ringselven-oost. Deze fout is hersteld.
  • Vloeivelden bij Roosendaal (Sensus) en vloeivelden bij Dinteloord (SuikerUnie): De vloeivelden hebben op grond van de actuele gebruikssituatie en de vigerende planologische kaders een industriële waterzuiveringsfunctie. Gelet hierop zijn wij van mening dat deze gronden niet horen tot de provinciale EHS.
3.4 Resultaten van de gemeentelijke planologische afweging

De EHS die door gemeenten als niet EHS-waardig is aangeduid, is getoetst aan de vereiste van een provinciale EHS. Daarbij komen wij tot de volgende conclusies:

  • Een deel betreft nog te realiseren nieuwe EHS als onderdeel van een EHS-structuur. Hierbij heeft de gemeente verzuimd een wijzigingsbevoegdheid op te nemen. Deze delen blijven als EHS gehandhaafd. Hiermee wordt nieuwe EHS niet ter discussie gesteld. Veel van deze gebieden liggen in gemeenten met een bestemmingsplan ouder dan 1992. Bij de herziening van deze bestemmingsplannen kan de EHS adequaat worden opgenomen. Dit onderdeel loopt parallel met onze afweging naar aanleiding van het Alterra-rapport.
  • Een deel betreft EHS-aanduiding in combinatie met stedelijke functies, bijvoorbeeld woonwijken in een bosrijke setting, verblijfsrecreatieve terreinen. Deze delen zijn al dan niet (gedeeltelijk) uit de EHS verwijderd na een afzonderlijke beoordeling.
  • Een deel betreft kleine bestaande bosgebieden. Deze worden uit de EHS verwijderd, mits geen actuele ecologische waarden aanwezig zijn.
  • Een deel betreft tuinen, erven en degelijke. Het gaat hier om een groot aantal kleine percelen, maar met een gering totaal oppervlak. Deze worden uit de EHS verwijderd

Bij het doorlichten van de bestemmingsplannen bleek 6% van de provinciale EHS niet adequaat te zijn doorvertaald in een bestemmingsplan.

Hoofdstuk 4 Resultaat voor de begrenzing van de EHS

De conclusies uit de afwegingen, zoals aangegeven in paragraaf 2.2 en 2.3, zijn voor een deel gelijkluidend. Deze gegevens hebben wij gebruikt voor de kaartlaag EHS, deel uitmakend van de ontwerp-Verordening ruimte. Voorts hebben ingediende inspraakreacties geleid tot bijstelling van deze kaartlaag.

De gegevens die hieronder zijn samengevat, moeten worden gezien als de actualisering van de begrenzing van de EHS op grondslag van de Alterra-rapportage, de door ons verrichte doorlichting van bestemmingsplannen en de beoordeling van ingediende inspraakreacties. Daarnaast hebben wij enkele ambtelijke wijzigingen in verband met kennelijke onjuistheden e.d. doorgevoerd.

Per categorie wijzigingen van de EHS-begrenzing stellen wij het volgende voor:

  • Toevoegen aan de EHS vanwege bestaande natuur: door diverse organisaties is ons gewezen op bestaande natuur, die onterecht niet in de ontwerp EHS kaart stond aangegeven. Het betreft bestaande en ingerichte natuur in beheer van terreinbeheerders.
  • Toevoegen aan de EHS vanwege compensatienatuur: uit eigen onderzoek en ingediende inspraakreacties is EHS aangeduid die dient als compensatie voor verdwenen EHS. Deze natuur is in de EHS opgenomen, indien het betreffende bestemmingsplan door de gemeenteraad is vastgesteld. Een deel was al opgenomen als EHS, een deel betreft een uitbreiding van de EHS.
  • Toevoegen aan de EHS vanwege kleine bosgebieden met gebleken waarde: wij hebben ongeveer 200 kleine bosgebieden naar aanleiding van inspraakreacties alsnog aan de EHS toegevoegd. Tevens hebben wij kleine bosgebieden toegevoegd, voorzover gelegen binnen het zoekgebied van ecologische verbindingszone.
  • Toevoegen aan de EHS vanwege toegekende uitbreidingen van de EHS op grond van het Natuurbeheerplan 2009.
  • Toevoegen aan de EHS vanwege toegekende uitbreidingen van de EHS vanuit wijzigingsverzoeken Natuurbeheerplan 2010. De ruimtelijke uitbreidingen worden door middel van de Verordening ruimte planologisch geborgd.
  • Niet toevoegen aan de EHS vanwege intensief rood/stedelijk gebruik: de doorlichting van bestemmingsplannen, de beoordeling van inspraakreacties en de afstemming tussen stedelijk ontwikkeling en EHS hebben geleid tot het niet opnemen van gebieden in de EHS. Deels heeft dit plaatsgevonden in het ontwerp-Verordening en deels in het voorliggende voorstel.
  • Niet toevoegen aan de EHS vanwege kleine bosgebieden: Dit heeft plaatsgevonden in het ontwerp-Verordening.
  • Niet toevoegen aan de EHS vanwege de functie erf: een aanzienlijk deel van de kleine bosgebieden blijken te fungeren als erf. Deze zijn nu apart in aangeduid.
  • Verwijderen uit de EHS van het Natuurbeheerplan 2009 vanwege toegekende compensatievoorstellen.
  • Verwijderen uit de EHS van het Natuurbeheerplan 2010 vanwege toegekende compensatievoorstellen.

Getalsmatig kan het zojuist benoemde als volgt worden samengevat.

Categorie wijziging   Aantal vlakken   Oppervlakte in hectares  
Toevoegen bestaande natuur   900   + 1400  
Toevoegen compensatienatuur   nvt   + 700  
Toevoegen kleine bosgebieden   200   + 100  
Toevoegen Natuurbeheerplan 2009   nvt   + 116  
Toevoegen Natuurbeheerplan 2010   nvt   + 109  
Niet toevoegen vanwege rood/stedelijk gebruik   1400   - 900  
Niet toevoegen vanwege kleine bosgebieden met geringe ecol. waarde   1700   - 900  
Niet toevoegen vanwege functie erf   1000    
Verwijderen uit EHS vanwege Natuurbeheerplan 2009, compensatie   nvt   - 63  
Verwijderen uit EHS vanwege Natuurbeheerplan 2010, compensatie   nvt   - 56  
     
Saldo:     + 500  

Bijlage 4 Onderbouwing van de begrenzing van de groenblauwe mantel

Hoofdstuk 1 Algemeen

In de provinciale Structuurvisie ruimtelijke ordening (Svro) is de keuze gemaakt om op provinciaal niveau natuur en water te versterken via het perspectief van de groenblauwe structuur, welke bestaat uit kern- en mantelgebieden.

Het kerngebied groenblauw bestaat daarbij voornamelijk uit de (bestaande en nog te ontwikkelen) natuurgebieden in de ecologische hoofdstructuur (EHS), inclusief de ecologische verbindingszones. De groenblauwe mantel bestaat overwegend uit multifunctioneel landelijk gebied met belangrijke nevenfuncties voor (de ontwikkeling van) natuur, water en landschap in verwevenheid met grondgebonden landbouw.

Bij het bepalen van de begrenzing is gekeken naar de belangrijkste doelen van de groenblauwe mantel:

  • 1. robuust maken en versterken van natuur en water;
  • 2. natuur en water verbinden;
  • 3. klimaatbestendig maken van het natuur- en waterbeheer;
  • 4. het versterken van de belevingswaarde en de recreatieve waarde van het landschap.

Op basis van deze doelen is binnen de groenblauwe mantel een viertal typen gebieden te onderscheiden. Dit betekent overigens niet dat ieder onderdeel van de groenblauwe mantel eenduidig in slechts één van deze gebiedstypen is onder te brengen: vaak heeft een bepaald onderdeel van de groenblauwe mantel kenmerken van meer dan één gebiedstype.

In de paragrafen 1 t/m 4 worden de onderscheiden typen op systeemniveau kwalitatief beschreven:

  • gebieden rondom en tussen natuurkernen;
  • beekdalen en krekenstelsels;
  • kwelgebieden op de “Naad van Brabant” en op wijstgronden;
  • groene geledingszones stedelijk gebied.
De Gebiedspaspoorten (uitwerking van de Svro) geven aan welke landschapskenmerken op regionaal schaalniveau bepalend zijn voor de kwaliteiten van een gebied en benoemen de ambities voor de ontwikkeling van deze (landschaps)kwaliteiten. De gebiedspaspoorten zijn daarmee een belangrijke inspiratiebron voor ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden cq van natuur- en landschapselementen in de groenblauwe mantel en zijn mede te gebruiken bij de beschrijving en onderbouwing op lokaal niveau van de groenblauwe mantel
Bij de gewenste ontwikkeling van het landschap in de groenblauwe mantel is ook behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden een belangrijk uitgangspunt. De Cultuurhistorische Waardenkaart biedt hiervoor een goede leidraad.
In het kader van het project “Ruimtelijke consequenties van klimaatverandering in Noord-Brabant” 1 is verkend, waar er 'vraag' is naar ruimtelijke maatregelen, aanvullend op bestaand beleid. Uit deze verkenning kwam naar voren, dat er twee belangrijke en elkaar aanvullende zoekrichtingen zijn voor het meer klimaatbestendig maken van de Brabantse natuur:
* het vergroten van het multifunctionele karakter van het landelijk gebied rondom natuurgebieden;
* het versterken van de ruimtelijke samenhang tussen natuurgebieden via verbindingszones;
Verschuiving van klimaatzones leidt tot een noordwaartse verspreiding van het areaal aan warmte- en koudeminnende soorten; in dit verband zijn noord-zuid georiënteerde verbindingszones belangrijk.
In bovengenoemd project zijn een aantal multifunctionele zones en verbindingszones op kaart aangeduid, die in de Svro als groenblauwe mantel zijn opgenomen en waarvan de begrenzing in het kader van de Verordening ruimte nader is bepaald.  

afbeelding "i_NL.IMRO.9930.vr2014-va03_0002.png"

Figuur 1. Multifunctionele zones en verbindingen die in de groenblauwe mantel zijn opgenomen

Hoofdstuk 2 Gebieden rondom en tussen natuurkernen

De groenblauwe mantel bestaat voor het grootste deel uit gebieden die grenzen aan grote en/of natte natuurgebieden. Deze gebieden dienen als ommanteling van en verbinding tussen deze natuurkerngebieden, waardoor natuur en water in de kerngebieden zelf beter beschermd kunnen worden tegen omgevingsfactoren en uitwisseling van flora en fauna tussen de kernen mogelijk wordt. Met een groen-blauwe dooradering van deze mantelgebieden, waarbij deze dooradering gevormd wordt door natuur- en landschapselementen zoals houtwallen, bosjes, overhoeken, greppels, zandpaden, sloten en poelen, worden de afstanden tussen grotere natuurkernen overbrugbaar met name voor dagvlinders, amfibieën en kleine zoogdieren. Daarnaast hebben deze mantelgebieden een belangrijke zelfstandige functie voor flora en fauna, enerzijds als foerageergebied voor vogel- en zoogdiersoorten die in de grotere natuurkernen broeden en slapen en anderzijds als geschikt habitat voor soorten die specifiek gebonden zijn aan de kleinere natuur- en landschapselementen. In de gebieden rondom en tussen natuurkernen ligt ook een belangrijke opgave om deze functies verder te ontwikkelen. Onderzoek van Alterra2 heeft aangetoond dat een combinatie van natuurgebieden en groenblauwe dooradering in het aanliggende agrarisch gebied een belangrijke meerwaarde heeft voor de biodiversiteit ten opzichte van alleen natuurgebieden of alleen groenblauwe dooradering. Ook uit het oogpunt van klimaatrobuustheid zijn mantelgebieden om natuurkernen aangewezen en zijn er voornamelijk in noord-zuidrichting verbindingszones begrensd.

De meerwaarde van de gebieden rondom en tussen grote natuurkernen schuilt ook in het feit dat zich rond de natuurkernen een voor recreatie aantrekkelijk landelijk gebied kan ontwikkelen, terwijl de recreatiedruk in de kerngebieden zelf beperkt kan blijven. Met de aanwijzing van deze gebieden is beoogd ook op de langere termijn grote aaneengesloten delen van het Brabantse buitengebied groen en landelijk te houden en te vrijwaren van verstedelijking en intensieve vormen van landbouw en recreatie.

afbeelding "i_NL.IMRO.9930.vr2014-va03_0003.png"

Figuur 2. Uitsnede uit groenblauwe mantel tussen en rondom grote natuurkernen ten zuiden van Steenbergen

De volgende al eerder concreet begrensde gebieden zijn een op een overgenomen:

  • de regionale natuur- en landschapseenheden (RNLE) uit de Interimstructuurvisie, zoals op regionaal niveau concreet begrensd in de Reconstructie- en Gebiedsplannen; voorbeelden hiervan zijn onder meer Het Groene Woud, De Brabantse Wal en de Maashorst;
  • de beheergebieden ecologische hoofdstructuur, zoals begrensd in het Natuurbeheerplan EHS.

Daarnaast zijn mantelgebieden begrensd rondom en tussen een aantal buiten de RNLE's gelegen, kwetsbare en waardevolle natuurgebieden. Dit geldt met name voor enkele natte natuurgebieden die hydrologisch gevoelig zijn en die vanwege de specifieke omstandigheden van bodem en water hoge natuurwaarden vertegenwoordigen. Voor het robuust maken en versterken van deze gunstige natuur- en watercondities en vanwege de potenties voor de ontwikkeling van natuur- en landschapskwaliteiten zijn ook rondom en tussen dergelijke waardevolle natuurgebieden groenblauwe mantelgebieden aangewezen.

Hoofdstuk 3 Beekdalen en krekenstelsels

De natuurwaarden van het zandgebied zijn gekoppeld aan een relatief fijnmazig en afwisselend dekzandlandschap dat dooraderd wordt door een patroon van beekdalen en beeklopen. De voornaamste beekdalen in dit dekzandlandschap worden gevormd door de beekstelsels van Raam, Aa, Leijgraaf, Dommel, Beerze, Mark en Dintel. De beeklopen zelf maken deel uit van de groenblauwe kern; de beekdalen zijn als groenblauwe mantel nader begrensd. Dit beek(dalen)patroon vormt - in samenhang met natuur-, bos- en landbouwgebieden - dé samenbindende structuur in het Brabantse dekzandlandschap. Een verdere ontwikkeling van het beekdalenlandschap is van essentieel belang om het patroon van deze structuur beter beleefbaar te maken, de specifieke hieraan gebonden natuurwaarden verder te ontwikkelen en de identiteit van het Brabantse dekzandlandschap te versterken.

Het kwelwater dat vanuit de hoger gelegen dekzandruggen naar de beekdalen stroomt heeft hier geleid tot bijzondere natuurwaarden en de potenties om deze waarden verder te ontwikkelen. Door de relatief natte omstandigheden in combinatie met stromend water van een redelijk goede kwaliteit vinden in de beekdalen bijzondere vissoorten, amfibieën (o.a. kamsalamander), broedvogels (o.a. steenuil, kwartelkoning) dagvlinders van natte biotopen (o.a. bont dikkopje, oranjetipje), libellen (o.a. gewone bronlibel, beekoeverlibel, bosbeekjuffer) en water- en oeverplanten (o.a. drijvende waterweegbree) een geschikt leefgebied.

De beekdalen vormen met hun overwegende zuid-noordligging de groenblauwe verbindingen tussen verschillende robuuste natuurgebieden in Brabant. Deze verbindingen zijn van belang voor behoud en ontwikkeling van flora en fauna, mede omdat door een warmer wordend klimaat soorten hun leefgebied naar het noorden verleggen. Het systeem van beekdalen draagt dan ook bij aan de robuustheid, klimaatbestendigheid en de veerkracht van het natuur- en watersysteem.

Voor het stroomgebied van de Beerze is een aparte structuurvisie (De Levende Beerze, GS april 2010) opgesteld. De categorie ”beekdal” uit deze structuurvisie is in de Verordening ruimte opgenomen als groenblauwe mantel. Hiermee is de basisbescherming en de ontwikkeling van de beoogde natuurdoelen geborgd.

afbeelding "i_NL.IMRO.9930.vr2014-va03_0004.png"

Figuur 3. Uitsnede uit groenblauwe mantel in het beekdal van de Kleine Beerze tussen Duizel en Hoogeloon

Het zeekleigebied in West-Brabant wordt gekenmerkt door de eeuwenlange inpoldering die hier heeft plaatsgevonden. Het boezemsysteem buiten de polders vormt een netwerk van waterlopen, kreekrestanten en andere wateren waarbinnen het water in verschillende richtingen kan worden gepompt. Onder andere deze kreekrestanten zijn kenmerkend voor het zeekleigebied. Het zijn de enige wateren in het zeekleipolderlandschap met een natuurlijke oorsprong. Hoewel deze waterlopen niet meer lijken op de oorspronkelijke kreken, omdat de getijdewerking en het zoute water zijn verdwenen, wordt hun natuurwaarde hoog gewaardeerd. Dit heeft er toe geleid dat ook stroken langs de belangrijkste kreeksystemen, zoals van de Roosendaalsche-Steenbergsche Vliet, als groenblauwe mantel zijn begrensd.

De kreken in het zeekleigebied zullen (naar alle waarschijnlijkheid) hun oorspronkelijke dynamische karakter niet meer terugkrijgen. De laatste jaren is er echter wel steeds meer aandacht voor een meer natuurlijke oeverinrichting en peilbeheer. Gezonde kreken vormen het leefgebied voor bijvoorbeeld moeras- en watervogels, vissen (snoek, baars, stekelbaars), brakminnende vegetatie en de bever. De krekenstelsels herbergen klimaatgevoelige natuurtypen.

Hoofdstuk 4 Kwelgebieden op de "Naad van Brabant" en op wijstgronden

Op de overgang van het relatief hoog en droog gelegen dekzandplateau naar de ten noorden hiervan gelegen rivier- en zeekleigebieden is sprake van een relatief sterke kweldruk. Deze kweldruk manifesteert zich het duidelijkst op de zogenaamde Naad van Brabant: de overgangen van zand/veen naar klei in een langgerekte zone tussen Woensdrecht en 's-Hertogenbosch. In dit deel van Noord-Brabant is de groenblauwe structuur gekoppeld aan de aanwezigheid van kwel vanuit de ondergrond. Deze kwel geeft potenties voor de ontwikkeling van bijzondere, maar ook kwetsbare natuur. Actuele natuurwaarden zijn met name aanwezig in de vorm van moerasjes en watertjes/sloten met kwelindicerende vegetaties (o.a. met holpijp, waterviolier, dotterbloem, fonteinkruiden en kranswieren) en vochtige bloemrijke graslanden. Deze gronden hebben ook belangrijke potenties voor de verdere ontwikkeling van deze natte, kwelgebonden natuur.

Deze overgangszone is ook van belang voor het verbinden van de natuur van het zand met de natuur van het rivierklei- en zeekleigebied. In deze venige zone liggen enkele geïsoleerde natuurgebieden die gevoelig zijn voor klimaatverandering. De op de naad aangewezen delen van de groenblauwe mantel maken de ter plaatse gewenste versterking van de samenhang tussen water en natuur mogelijk. De groenblauwe mantel wordt op de naad onderbroken door verstedelijkte gebieden, met als grotere kernen Roosendaal, Etten-Leur, Breda, Oosterhout, Waalwijk en 's-Hertogenbosch.

afbeelding "i_NL.IMRO.9930.vr2014-va03_0005.png"

Figuur 4 Uitsnede uit groenblauwe mantel op de “Naad van Brabant” tussen Raamsdonk en 's Gravenmoer

Een andere bijzondere categorie van kwelgebieden betreffen de zogenoemde wijstgronden. Wijst betreft een unieke combinatie van hydrologische, aardkundige , landschappelijke en ecologische verschijnselen die zich voordoen langs breuken in de aardlagen die de in oost-Brabant gelegen Peelhorst flankeren. Dit manifesteert zich het duidelijkst op de lijn Liesel-Deurne-Bakel-Gemert-Boekel-Uden-Nistelrode. Aangrenzend aan belangrijke natuurgebieden zijn delen van deze wijstzone vanwege de genoemde abiotische en (potentiële) natuurkwaliteiten aangewezen als groenblauwe mantel. Hier zijn gunstige omstandigheden aanwezig voor de ontwikkeling van specifieke aan wijst gebonden natuurwaarden.

De ontwikkeling van deze noord-zuid georiënteerde wijstzone kan ook een bijdrage leveren aan het meer klimaatbestendig maken van het natuur- en waterbeheer.

De specifieke aardkundige waarden van de wijstgronden zijn beschermd middels de aanwijzing in de Verordening ruimte als aardkundig waardevol gebied.

Hoofdstuk 5 Groene geledingszones stedelijk gebied

Een deel van de groenblauwe mantel is begrensd vanuit het oogpunt van handhaving en verdere ontwikkeling van groen-landschappelijke geledings- en verbindingszones tussen en/of grenzend aan stedelijke concentratiegebieden. Dit komt overeen met de categorie “landschapsecologische zones' uit de Interimstructuurvisie die destijds in het kader van de RO-uitwerkingsplannen voor de stedelijke regio's concreet zijn begrensd, zoals de zone tussen Nuland en Geffen, het gebied ten westen van Uden, het gebied tussen Drunen en Waalwijk, het gebied tussen Den Bosch en Vlijmen, gebieden tussen Eindhoven en Helmond en gebieden ten westen van Tilburg en ten westen van Breda. Deze gebieden zijn enerzijds van belang als te handhaven, niet te verstedelijken groene zones tussen de grotere stedelijke kernen en vormen daarnaast een waardevolle (en nog verder te ontwikkelen) groene dooradering door het stedelijk netwerk dat landschappelijke verbindingen legt met andere onderdelen van de groenblauwe structuur. Deze groen-landschappelijke geledings- en verbindingszones hebben veelal ook een functie als natte verbinding; ze vallen bijv. vaak samen met een beekdal en/of waterstructuren maken er deel vanuit.

De ontwikkeling van deze overwegend zuid-noord georiënteerde geledingszones kan ook een bijdrage leveren aan het meer klimaatbestendig maken van het natuur- en waterbeheer.

Deze gebieden bieden verder als uitloopgebieden van de stedelijke concentratiegebieden goede mogelijkheden voor extensief dagrecreatief medegebruik.

afbeelding "i_NL.IMRO.9930.vr2014-va03_0006.png"

Figuur 5 Uitsnede uit groenblauwe mantel in groene geleding tussen Etten-Leur en Prinsenbeek/Breda

Bijlage 5 Achtergronden en inhoud van de wettelijke regeling

Hoofdstuk 1 De kerngedachten van de Wet ruimtelijke ordening

De per 1 juli 2008 van kracht geworden Wet ruimtelijke ordening (Wro) voorziet in een zodanige toedeling van bevoegdheden aan gemeenten, provincies en het Rijk dat de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden voor een goede ruimtelijke ordening ook daadwerkelijk waargemaakt kunnen worden zonder onnodige wederzijdse afhankelijkheid. Voor maatschappelijke opgaven waarvoor de provincie verantwoordelijk is kunnen Provinciale Staten gebruik maken van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels (planologische verordening) die grenzen stellen aan de besluitvormingsmogelijkheden van gemeenten, de (proactieve) aanwijzing of het inpassingsplan. De wet biedt ook mogelijkheden tot het inzetten van financiële instrumenten. De afweging welke bevoegdheden zullen worden ingezet, is afhankelijk van de rol of functie die de provincie ter behartiging van het belang vervult. Datzelfde geldt voor het Rijk in zijn relatie met de provincies en gemeenten.

De wetgever heeft expliciet bedoeld dat het Rijk en de provincies helder zijn in wat zij zullen doen en wat zij aan andere overheden zullen overlaten. Als zij zaken overlaten aan anderen, moeten daarbij bepaalde kaders in acht worden genomen. Helder en proactief zijn de trefwoorden. Het betekent in een vroegtijdig stadium, voorafgaand aan concrete planvorming, aangeven welke belangen provincie en Rijk behartigen en op welke wijze zij deze belangen willen waarborgen. In verband daarmee is de goedkeuringsbevoegdheid van bestemmingsplannen door provincies als toetsing achteraf komen te vervallen.

Hoofdstuk 2 Strekking en inhoud van algemene regels (instructieregels)

Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro regelt de bevoegdheid van de provincies om algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van gemeenten of aan de deugdelijkheid van die beslissingen. In de meeste gevallen zullen deze eisen betrekking hebben op de inhoud van bestemmingsplannen en daaraan voorafgaande projectbesluiten. Ook kunnen deze eisen betrekking hebben op de bij bestemmingsplannen behorende toelichting of de bij projectbesluiten behorende ruimtelijke onderbouwing. Daarnaast kunnen deze eisen betrekking hebben op gemeentelijke beheersverordeningen. Deze algemene of specifieke eisen – ook wel instructieregels genoemd - dienen te worden opgenomen in een verordening, vast te stellen door provinciale staten. Omdat een dergelijke verordening instructieregels over ruimtelijke aangelegenheden bevat, wordt deze in de praktijk een planologische verordening genoemd. Aan de wetsgeschiedenis van de Wro kan het volgende worden ontleend. In overwegende mate zullen de instructieregels eisen betreffen die een ruimtelijk kwaliteitsniveau omschrijven waaraan bestemmingsplannen in het algemeen of bestemmingsplannen in nader aangeduide gebieden op een daarbij te bepalen tijdstip moeten voldoen. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om een eis dat gemeenten in een nader omschreven gebied de bestemmingsplannen in die zin moeten wijzigen dat bepaalde bestemmingen niet meer mogelijk zijn, bijvoorbeeld een verbod om in het stroomgebied van rivieren te bouwen. Een ander voorbeeld is een algemene eis met betrekking tot het in acht nemen van afstanden tussen concurrerende bestemmingen. Het gebruik van deze bevoegdheid is vooral aangewezen als de gemeentelijke beleidsruimte voor de vaststelling van de inhoud of de inrichting van bestemmingsplannen, al dan niet voorwaardelijk, naar het oordeel van een provincie moet worden genormeerd of ingeperkt. Het opnemen van ruimtelijke kwaliteitseisen of randvoorwaarden voor de ruimtelijke besluitvorming in een provinciale verordening zal aan de betrokken lokale overheden en aan de burgers duidelijkheid – en dus ook rechtszekerheid – verschaffen over de mate waarin en de wijze waarop die overheden verplicht zijn de op hoger niveau vastgestelde beleidsdoelstellingen te realiseren. Provincies zijn gedwongen tot selectiviteit. Dit betekent dat ze bij de vaststelling van hun strategisch beleid steeds dienen af te wegen welke onderdelen van de door hen voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen zo belangrijk zijn dat deze ook in acht moeten worden genomen bij de ruimtelijke besluiten van gemeentelijke overheden. Een element bij die afweging is de vraag of de verantwoordelijkheid voor die beleidsonderdelen daadwerkelijk op provinciaal niveau thuishoort en of het noodzakelijk is die beleidselementen te verankeren in voor gemeenten juridisch bindende normen. Voorts kunnen op provinciaal niveau vastgestelde juridisch bindende normen alleen goed doorwerken als deze duidelijk en ondubbelzinnig zijn. Dit vergt een grote mate van concreetheid in de formulering.

Hoofdstuk 3 Noodzaak en provinciale belangen

De Wro stelt een algemene grens aan de bevoegdheid om algemene regels te stellen: 'indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken'. Zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis wordt hiermee vastgelegd dat provinciale belangen de toepassing van de verordeningsbevoegdheid moeten rechtvaardigen. Het gaat dan vooral om belangen die het gemeentelijke belang overstijgen en waarmee de gemeente in meer of mindere mate rekening moet houden bij het opstellen van haar bestemmingsplannen. Uit de inhoud van de instructieregels en de daarbij behorende toelichting of onderbouwing wordt afgeleid hoe sterk de binding aan bovengemeentelijk beleid daadwerkelijk is. Uitgangspunt voor de planologische verordening is de goede ruimtelijke ordening van bovengemeentelijke aard die provinciale bemoeienis met de inhoud van bestemmingsplannen noodzakelijk maakt. De normstelling op een hoger bestuursniveau is bijvoorbeeld gerechtvaardigd als een onderwerp niet op een doelmatige en doeltreffende wijze op een lager decentraal niveau kan worden behartigd, gezien de aard van de betrokken zaak of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld.

Volgens de wetgever is te verwachten dat eisen aan bestemmingsplannen die worden opgenomen in een planologische verordening een beleidsmatige basis vinden in een provinciale structuurvisie. De wet verplicht er niet toe om een dergelijke koppeling te leggen. De bevoegdheid tot het stellen van bepaalde instructieregels kan ook zelfstandig worden ingezet. Daarbij worden de noodzaak en de inhoud van een dergelijke maatregel vastgesteld in het politieke totstandkomingsproces. Ook kunnen zich onverwachte of ongewenste ontwikkelingen voordoen die om een centrale sturing vragen en die tot een snelle reactie en tot algemene regelgeving nopen. Als voorbeelden uit het recente verleden kunnen worden genoemd de hoogwaterproblematiek, dierziekten en risicovolle opslag van vuurwerk. Een formele koppeling van de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels aan een voorafgaande structuurvisie zou volgens de wetgever dergelijke regelgeving in de weg staan.

Hoofdstuk 4 Verschuivingen in karakter en doel van de provinciale planologische verordening tijdens het wetgevingsproces

Het doel en de gebruiksmogelijkheden van de planologische verordening zijn na de publicatie van de Wro in het Staatsblad (oktober 2006) aanzienlijk gewijzigd door verschillende ingrepen via de Invoeringswet Wro. Achtereenvolgens gaat het om de volgende verschuivingen:

  • in de oorspronkelijke Wro (afgerond in de Eerste Kamer in oktober 2006) ging het uitsluitend om regels die zo concreet zijn dat daaraan ook bouw- en aanlegvergunningen zouden kunnen worden getoetst, met andere woorden het zou gaan om bestemmingsplanvervangende voorschriften;
  • bij indiening van de Invoeringswet Wro (januari 2007) werd alsnog een uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen enerzijds instructieregels naar gemeenten (de kern van de planologische verordening) en anderzijds bestemmingsplanvervangende regels. Deze laatste regels zijn bedoeld als extra mogelijkheid ter bescherming van concrete provinciale belangen;
  • vervolgens (bij Derde nota van wijziging Invoeringswet Wro, september 2007) werd ook mogelijk gemaakt dat provinciale instructieregels zich kunnen richten tot de toelichting bij een bestemmingsplan of de onderbouwing bij een projectbesluit. Hierdoor wordt het expliciet mogelijk om in een planologische verordening bepalingen op te nemen die zich richten op het onderzoek en de motivering die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke besluitvorming, de zogenaamde motiveringsvereisten. Daarbij kan een relatie gelegd worden met nader genoemde onderdelen van het provinciale ruimtelijke beleid.

Door deze verschuiving is het scala van mogelijkheden in de wijze waarop een concreet onderwerp in een planologische verordening kan worden geregeld, aanzienlijk verruimd.

Een ander belangrijk omslagpunt in het denken over het doel van algemene regels (AMvB en verordeningen) werd gemaakt tijdens de behandeling van de Invoeringswet Wro in de Eerste Kamer (januari – mei 2008). Dit hing nauw samen met het toepassingsbereik van de reactieve aanwijzing. In het parlementaire debat werd daarbij uitdrukkelijk de opvatting van de provincies betrokken dat provinciale belangen ook door middel van andere methodieken (in het bijzonder bestuurlijke afspraken) dan het werken met verordeningen zouden kunnen worden geborgd. De uitkomsten van het debat van de wetgever is dat de Wro bij de waarborging van kaderstellende nationale belangen uitgaat van een rangorde/ volgtijdelijkheid: primair inzet van AMvB en/of verordening, tenzij de concrete belangen niet vertaalbaar zijn naar individuele bestemmingsplannen (niet effectief), dan wel deze waarborging leidt tot een complexe of technisch lastig uitvoerbare regelgeving (niet efficiënt) of de belangen al gelijkwaardig worden geborgd door andere, bestaande wet- en regelgeving (voorkomen van onnodige dubbele regelgeving).

Tenslotte werd in deze laatste fase van het wetgevingsproces duidelijk dat het Rijk de mogelijkheid heeft om bij AMvB eisen te stellen aan provinciale verordeningen indien dit vanuit het nationale belang noodzakelijk is. Daardoor is het mogelijk dat het Rijk een aantal nationale kaders, zoals opgenomen in de Nota Ruimte, getrapt vorm geeft, dus via nadere uitwerking en detaillering door provincies. Dit betreft bijvoorbeeld het onderwerp de bundeling van verstedelijking en het locatiebeleid van economische activiteiten.

Hoofdstuk 5 Instructieregels over de inhoud of toelichting van bestemmingsplannen en daarmee gelijk te stellen besluiten

De instructieregels, opgenomen in deze verordening, richten zich rechtstreeks tot de gemeentelijke bestuursorganen die belast zijn met de besluitvorming over bestemmingsplannen, uitwerking- en wijzigingsplannen, projectbesluiten en beheersverordeningen. Zoals hiervoor aangegeven kan onderscheid worden gemaakt naar twee soorten instructieregels: instructieregels die bepaalde inhoudelijke beperkingen stellen aan bestemmingsplannen of die betrekking hebben op de inhoud van bestemmingsplannen en instructieregels die gericht zijn op de toelichting daarbij dan wel onderbouwing van met bestemmingsplannen gelijk te stellen planologische besluiten.

5.1 Instructieregels over de inhoud van bestemmingsplannen en daarmee gelijk te stellen besluiten

Instructieregels kunnen bepaalde beperkingen opleggen. Daarin is een gradatie te onderkennen. Soms zijn die geformuleerd als een ja, mits-bepaling of als een ja, voor zover-bepaling. Zo'n bepaling laat het bestuursorgaan een grote beleidsvrijheid om zijn eigen ruimtelijke beleid vorm te geven mits daarbij maar één of enkele specifiek benoemde belangen worden gerespecteerd of met die belangen rekening wordt gehouden, veelal op basis van een onderzoek of een inhoudelijke verantwoording.

Een voorbeeld van een ja, mits-bepaling is de regel in de verordening dat een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling toelaat, onder voorwaarde van een verantwoording van de ruimtelijke afweging, gelegen mag zijn in een zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling. In de Verordening ruimte worden een aantal nadere eisen gesteld aan deze verantwoording.  

Een strakkere formulering kan worden gezien als een neen-bepaling of een neen-tenzij-bepaling.

Een voorbeeld is de regel dat een bestemmingsplan voor wat betreft de ecologische hoofdstructuur bepaalde ontwikkelingen zijn uitgesloten, bijvoorbeeld stedelijke ontwikkeling of de aanleg van technische infrastructuur.  

Van een ander karakter zijn de bepalingen die een rechtstreekse eis bevatten ten aanzien van de inhoud van een bestemmingsplan.

In verband met de ontwikkeling van glastuinbouwvestigingsgebieden is bijvoorbeeld de inhoudelijke eis opgenomen dat een bestemmingsplan voor wat betreft de vestigingsgebieden nieuwvestiging en omschakeling naar glastuinbouwbedrijven onder een aantal voorwaarden dient toe te laten.  
5.2 Instructieregels over de toelichting bij bestemmingsplannen en daarmee gelijk te stellen besluiten

De Verordening ruimte stelt op vele plaatsen eisen aan de inhoud van de toelichting bij bestemmingsplannen of de ruimtelijke onderbouwing van projectbesluiten.

Een voorbeeld daarvan is te vinden bij Stedelijke ontwikkeling in zoekgebieden voor stedelijke ontwikkeling: de toelichting van een bestemmingsplan dat voorziet in een stedelijke ontwikkeling in een zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling, bevat een verantwoording van de ruimtelijke afweging die ten grondslag ligt aan de beoogde vorm van stedelijke ontwikkeling. Vervolgens bevat de Verordening ruimte een aantal bepalingen om aan deze verantwoording inhoud te geven.  

Over de aard van instructieregels over de toelichting bij bestemmingplannen kan het volgende worden opgemerkt. Bij bestemmingsplannen is vaak sprake van een ordening van botsende belangen. Met het oog daarop stelt de Wro zodanige eisen aan de procedure van totstandkoming dat een ieder inzicht kan krijgen in de motivering die ten grondslag ligt aan de gemaakte belangenafweging. Die motivering wordt bij bestemmingsplannen in de toelichting opgenomen. Onder de Wro is in het Besluit ruimtelijke ordening (artikel 3.1.6 Bro) bepaald welke aspecten specifieke aandacht vergen en waarover in de toelichting uitleg moet worden gegeven hoe met die belangen is omgegaan dan wel welke afweging is gemaakt. Dergelijke bepalingen strekken tot een concretisering van het algemene motiveringsartikel van de Algemene wet bestuursrecht. Het te beschermen of na te streven belang krijgt zo een extra gewicht en lading. De eisen die de planologische verordening stelt aan de toelichting hebben datzelfde karakter: zij hebben ten doel dat de gemeentelijke bestuursorganen op specifieke onderdelen hun besluit onderbouwen of inzichtelijk maken welke afweging is gemaakt. Veelal gaat het om eisen die te maken hebben met (de aard en omvang van de) onderzoeken die nodig zijn voor een goede besluitvorming3. Ook kunnen specifieke eisen worden gesteld aan een ruimtelijke afweging zelf, een verantwoording ten aanzien van in de planologische verordening aangegeven onderwerpen. Tenslotte kan in een motiveringsvereiste een verband worden gelegd met bestuurlijke afspraken over concrete ruimtelijke ontwikkelingen die in regionaal verband zijn gemaakt.

Indien de toelichting bij een bestemmingsplan niet aan de in de planologische verordening gestelde eisen voldoet, kan een ieder (burgers, waterschap, provincie, Rijk of andere overheden als buurgemeenten) dat in het kader van de voorbereiding aan de orde worden stellen door middel van een zienswijze. Vervolgens kunnen belanghebbenden een en ander in een beroepsprocedure voorleggen aan de bestuursrechter.

Omdat de toelichting bij het bestemmingsplan alleen kan worden aangepast tijdens de voorbereidings- of vaststellingsprocedure van een bestemmingsplan, gelden de in de verordening opgenomen verplichtingen betreffende de inhoud van de toelichting dus niet voor bestemmingsplannen die op het moment van inwerkingtreding van de verordening al zijn vastgesteld.

5.3 Keuze tussen instructieregels over de inhoud of instructieregels over de toelichting

Bij de vormgeving van de verordening kan per onderwerp een keuze worden gemaakt tussen een instructieregeling door middel van inhoudelijke normen, door middel van motiveringsvereisten of door middel van een combinatie daarvan. In het algemeen geldt dat inhoudelijke normstelling leidt tot een sterkere sturing van de kant van de provincie. Daarbij wordt de uitkomst van de gemeentelijke besluitvorming meer of minder sterk ingekaderd. Voor sommige onderwerpen kan dit nodig zijn. Zoals hiervoor gesteld richt een motiveringsvereiste zich meer op de inhoudelijke kwaliteit van de gemeentelijke besluitvorming zonder dat bij voorbaat de uitkomst van de ruimtelijke afweging van belangen vaststaat. Voor gemeenten blijft hierdoor meer beleidsvrijheid bestaan.

Beide vormen van instructies zijn terug te vinden in de Verordening ruimte. In de concrete hoofdstukken wordt telkens aangegeven aan welke vorm van normering de voorkeur is gegeven.

Hoofdstuk 6 Eerbiediging van gevestigde rechten en belangen

De opzet van de Verordening ruimte is als regel zodanig opgezet dat rechten en belangen welke in een geldend bestemmingsplan zijn gevestigd of daaruit voorvloeien, in beginsel worden eerbiedigd. De bepalingen in de verordening zijn daarop ook ingericht. Dit betekent dat gevestigde rechten en belangen slechts op grond van bepalingen uit de Verordening ruimte onder het overgangsrecht van het (nieuwe) bestemmingsplan kunnen worden gebracht als daar een van provinciewege gewaarborgde uitvoering (waaronder financiering) binnen de planperiode van tien jaar tegenover staat4 . Een uitzondering betreft die gevallen waarin de verordening rechtstreeks werkende regels inzet.

Ook om (meer) financiële redenen is het principe van eerbiediging van gevestigde rechten en belangen gewenst. Bepalingen van de verordening werken immers door naar gemeenten en deze moeten daarop hun bestemmingsplannen en beheersverordeningen aanpassen. Indien deze rechten en belangen niet zonder meer eerbiedigd zouden worden, kan dit leiden tot verzoeken om vergoeding van hogere kosten, in het bijzonder in verband met verzoeken van burgers om tegemoetkoming in planschade.

Hoofdstuk 7 Werkingsgebied van de verordening

Artikel 4.3, eerste lid, van de Wro biedt de mogelijkheid om de gelding van algemene regels te beperken tot bij de planologische verordening aangegeven gedeelten van de provincie. De Verordening ruimte bevat geen instructies die gelden voor het gehele grondgebied van de provincie. Daarom wijst de Verordening ruimte in de inhoudelijke hoofdstukken telkens gebieden aan waarvoor specifieke instructieregels gelden. In de toelichting bij deze hoofdstukken worden de aangewezen gebieden inhoudelijk beschreven en in algemene zin toegelicht.

In meer algemene termen kan over de aanwijzing en begrenzing van die gebieden nog het volgende worden opgemerkt. Volgens artikel 1.2.5, eerste lid, van het Bro moet de planologische verordening een geometrische plaatsbepaling van het werkingsgebied en de eventueel daarin aangebrachte onderscheidingen bevatten. De Verordening ruimte bevat die plaatsbepaling. Met behulp van die plaatsbepalingsmethodiek is de begrenzing en daarmee de toepasselijkheid van de te onderscheiden regels vastgesteld. Deze geometrische plaatsbepaling geeft de grenzen aan naar de mate van nauwkeurigheid die past bij een bepaalde schaal (zie hierna). Het zorgt ervoor dat geen onduidelijkheid kan bestaan over de vraag welke regels gelden op een bepaalde plek in Noord-Brabant. Bij het bepalen van de begrenzingen van de onderscheiden gebieden is gebruik gemaakt van de kaarten uit de Structuurvisie ruimtelijke ordening, de Interimstructuurvisie Noord-Brabant en de Paraplunota ruimtelijke ordening, inclusief de daarin opgenomen uitwerkingsplannen voor de stedelijke en landelijke regio's en de revitaliseringsplannen.

De Verordening ruimte, dus inclusief de gebiedsaanduidingen, is vanaf de inwerkingtreding voor een ieder langs elektronische weg raadpleegbaar via het provinciale webadres (www.brabant.nl), www.ruimtelijkeplannen.nl en de regelingenbank (regelingenbank.sdu.nl).

7.1 Mate van nauwkeurigheid van de verbeelding op kaart

Met toepassing van de artikelen 1.2.3 en 1.2.4 van het Bro is de verbeelding van de op kaart verbeelde gebieden opgenomen in de bijlagen. Bij die verbeelding is gebruik gemaakt van een nader aangegeven ondergrond. Zouden bij de begrenzing van de gebieden ondergeschikte fouten zijn gemaakt of zou een begrenzing op een concrete locatie tot een onlogische situatie leiden, dan voorziet de Verordening ruimte erin dat Gedeputeerde Staten die begrenzing kunnen aanpassen.

Hoofdstuk 8 Bevoegdheden van Gedeputeerde Staten

De Verordening ruimte kent enkele specifieke bevoegdheden toe aan Gedeputeerde Staten. Dit betreft het stellen van nadere regels, het verlenen van ontheffing en ondergeschikte grensaanpassingen van in de verordening begrensde gebieden.

8.1 Delegatiebevoegdheid

In artikel 4.1, eerste lid, van de Wro is voor alle duidelijkheid tot uitdrukking gebracht dat provinciale staten hun verordenende bevoegdheid aan gedeputeerde staten kunnen delegeren. Daarmee wil de wetgever zeker stellen dat het delegeren van deze verordenende bevoegdheid past binnen de beperkingen die de Provinciewet (artikel 152) aan het delegeren stelt. Voorts kunnen provinciale staten op grond van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4:81, eerste lid) regels vaststellen over de wijze waarop gedeputeerde staten een gedelegeerde bevoegdheid uitoefenen.

In de Verordening ruimte, fase 1, is op twee wijzen gebruikt gemaakt van de wettelijke mogelijkheid van delegatie, te weten:

  • het stellen van nadere regels. Het gaat hier (in hoofdzaak) om concrete uitvoeringsregels, zijnde nadere regels omtrent natuurcompensatie (zoals neergelegd in de Beleidsnota natuurcompensatie d.d. 22 november 2005) en nadere regels omtrent ruimte voor ruimte (zoals neergelegd in de Beleidsregel ruimte voor ruimte d.d. 20 december 2005). Daarnaast maakt de Verordening ruimte, fase 1, het stellen van nadere regels omtrent de rood-met groen-koppeling mogelijk.
  • de wijziging van de begrenzing van in de Verordening ruimte aangewezen gebieden (herbegrenzing). Voor zover van toepassing geeft de Verordening ruimte aan onder welke voorwaarden deze begrenzing gewijzigd kan worden en hoever deze wijziging kan gaan. Door deze bevoegdheid tot herbegrenzing aan Gedeputeerde Staten toe te kennen is er een bepaalde mate van flexibiliteit in het werkingsgebied van de Verordening ruimte geregeld.
8.2 Ontheffingsbevoegdheid

De wettelijke grondslag van de ontheffingsbevoegdheid is opgenomen in het wetsvoorstel 32 821 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening. De ontheffingsbevoegdheid heeft betrekking op bijzondere gevallen waar Provinciale Staten bij het vaststellen van de algemene regels geen rekening mee hebben (kunnen) houden en waarbij een strikte toepassing van de regels leidt tot een onevenredige belemmering van de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Een zodanige ontheffingsbevoegdheid biedt de ruimte om bijvoorbeeld voor een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen spelen - maar dat in strijd is met de algemene regels – af te wijken van de algemene regels.

Overigens zal er ingeval van een in de verordening opgenomen motiveringsvereiste als regel geen behoefte zijn aan een ontheffingsmogelijkheid. Ingeval van een inhoudelijke normstelling kan de ontheffing alleen ingezet worden indien er sprake is van bij de vaststelling niet voorziene omstandigheden. De ontheffingsbevoegdheid strekt zich niet uit tot reguliere gevallen waarin de regels uit de Verordening ruimte de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid belemmeren.

In de Verordening ruimte is de regel opgenomen dat uitsluitend de gemeente ontheffing kan vragen bij Gedeputeerde Staten. Daardoor wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid uitgesloten dat een eventueel belanghebbende burger een ontheffing aanvraagt bij Gedeputeerde Staten. Indien Gedeputeerde Staten weigeren om een ontheffing te verlenen, kan het gemeentebestuur daartegen beroep in twee instanties instellen bij de bestuursrechter.

Hoofdstuk 9 Beschermregels in de verordening

Artikel 4.1, derde lid, van de Wro maakt aanvullende maatregelen ter bescherming van provinciale belangen mogelijk. Een planologische verordening kan ook regels bevatten die zich rechtstreeks tot de grondgebruikers richten. Het gaat om regels 'die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening'. Deze beschermregels gelden voor zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening is aangepast aan de bepalingen van de verordening. Direct werkende beschermregels behoren dan ook slechts te worden opgenomen in de planologische verordening als daartoe een bijzondere noodzaak bestaat. Het kan dan gaan om een concrete ruimtelijke ontwikkeling die ernstige inbreuk dreigt te maken op provinciale belangen.

De beschermregels zijn grondslag voor toetsing van diverse vergunningen5 . Ook is het mogelijk de werking uit te breiden met een algemeen gebruiksverbod, zoals geregeld in artikel 7.10 van de Wro. Om deze toetsfunctie te kunnen vervullen, is vereist dat die beschermregels duidelijk herkenbaar in de verordening zijn opgenomen. Voorts moeten die regels dusdanig concreet zijn geformuleerd dat zij daadwerkelijk bruikbaar zijn als toetsingsgrond, in feite op dezelfde wijze als voorschriften in een bestemmingsplan.

Hoofdstuk 10 Termijn voor aanpassing van bestemmingsplan c.a. aan de verordening

Op grond van artikel 4.1, tweede lid, van de Wro dienen de betrokken gemeenten binnen een jaar na inwerkingtreding van de planologische verordening hun bestemmingsplannen of beheersverordeningen aan te passen aan die verordening. Deze verplichte planaanpassing geldt alleen voor zover bestemmingsplannen en beheersverordeningen in strijd zijn met de provinciale verordening. In de planologische verordening kan een andere termijn worden gesteld. Uit de wettelijke formulering vloeit voort dat de instructieregels niet alleen betrekking hebben op nieuwe besluiten, maar – voor zover wat dat betreft geen andere regels zijn gesteld – óók voor al geldende bestemmingsplannen of beheersverordeningen.

Zijn daarin bestemmingen opgenomen of regels met het oog op bestemmingen of het bestaande gebruik gesteld, die in strijd zijn met de bij of krachtens de planologische verordening gestelde regels, dan zullen de desbetreffende bestemmingsplannen moeten worden aangepast en in overeenstemming gebracht moeten worden met die regels, tenzij dit bij de planologische verordening anders is geregeld.

Hoofdstuk 11 Praktijkrichtlijn Provinciale Verordening (PRPV2008)

Aan de diverse instrumenten op grond van de Wro worden eisen gesteld met betrekking tot het elektronisch vastleggen en vaststellen. Deze vereisten zijn vastgelegd in het Besluit ruimtelijke ordening en nader verankerd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening. Deze ministeriële regeling is per 1 januari 2010 in werking getreden. Op 1 juli 2013 is een nieuwe versie van deze regeling in werkin getreden, de RO standaarden 2012. Deze standaarden geven regels voor het electronisch vastleggen, vaststellen en beschikbaar stellen van visies, plannen, besluiten, verordeningen en algemene maatregelen van bestuur. In de Regeling standaarden ruimtelijke ordening is per type planologisch besluit aangegeven van welke Praktijkrichtlijn gebruik moet worden gemaakt. Voor de planologische verordening is dit de PRPV2012.

Hoofdstuk 12 Wettelijke voorbereidingsprocedure

Artikel 4.1, zesde lid, van de Wro regelt de openbare voorbereiding van de provinciale verordening als een waarborg voor zorgvuldige en selectieve toepassing van de provinciale verordening. De regeling houdt in dat aan een ieder de gelegenheid wordt geboden om binnen een termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen.

Daarnaast verplicht artikel 114 van de Gemeentewet het provinciale bestuur ertoe de betrokken gemeentebesturen dan wel de (provinciale afdeling van de) VNG in de gelegenheid te stellen hun oordeel te geven over een ontwerp van een planologische verordening waarbij “van de gemeentebesturen regeling of bestuur wordt gevorderd”. Onder dit laatste vallen ook de voorbereiding en vaststelling van bestemmingsplannen, projectbesluiten en beheersverordeningen. In de toelichting bij de ontwerpverordening moet “een weergave van de gevolgen voor de inrichting en werking van de gemeenten” worden opgenomen.

Op grond van artikel 8:2 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld tegen algemeen verbindende voorschriften. Dit betekent dat noch tegen (onderdelen van) een planologische verordening noch tegen (onderdelen van) nadere regels van gedeputeerde staten rechtsbescherming mogelijk is bij de bestuursrechter.

Bijlage 6 Afwegingskader Provinciaal belang 'Transitie naar zorgvuldige veehouderij'

Het Rijk hanteert in beleidstrajecten en wetgevingsprocessen het instrument van een integraal afwegingskader voor een transparante verantwoording van keuzes. Een dergelijk afwegingskader kan uiteraard ook gebruikt worden ten behoeve van decentrale beleidstrajecten. Deze methode is daarom op abstract niveau gebruikt voor de ontwikkeling van beleid en de inzet van instrumenten voor de 'Transitie naar zorgvuldige veehouderij'. Het afwegingskader verloopt via een vast stramien waarbij een aantal hoofdvragen worden beantwoord.

Hoofdstuk 1 Wat is de aanleiding?

Het beleidstraject Transitie naar zorgvuldige veehouderij vloeit voort uit het burgerinitiatief Megastallen Nee uit 2010. Het debat in maart 2010 heeft in eerste instantie geleid tot een 'pas op de plaats'. Gelijker tijd is besloten de komende jaren een traject voor een nieuwe koerswijziging in gang te zetten. In de Structuurvisie RO van 2010 is dit destijds als volgt aangegeven:

'Er is inmiddels een apart traject in gang gezet waarin de transitie naar een verduurzaming van de agrofoodsector centraal staat. Voor eventuele aanpassingen van beleid die daaruit voortvloeien wordt een zelfstandig traject doorlopen.'

Dit traject is via diverse stappen verlopen: via de instelling van de commissie Van Doorn, Het Verbond van Den Bosch, de opstelling van het Koersdocument Stad en Platteland, en het Brabantberaad, naar de besluitvorming van PS op 22 maart 2013 over de Transitie naar een zorgvuldige veehouderij. In dit besluit is een brede lijn uitgezet om de transitie van een zorgvuldige veehouderij te ondersteunen. Een belangrijk element in het besluit is de denklijn 'Ontwikkelruimte moet je verdienen en is niet onbegrensd'. PS hebben de opdracht gegeven om deze denklijn verder uit te werken in beleid en regelgeving.

Hoofdstuk 2 Wie zijn de betrokkenen?

Bij de transitie naar veehouderij zijn een groot aantal actoren betrokken. Zoals de agrarische sector, de toeleveranciers en verwerkende industrie, de retail, consumenten, burgergroeperingen, natuur- en milieuorganisaties, gezondheidsinstellingen, onderwijsinstellingen, gemeenten, waterschappen, Rijk en de provincie.

De actoren hebben allen een eigen invalshoek waarom hun betrokkenheid bij dit dossier van belang is.

Hoofdstuk 3 Wat is het probleem?

In het dossier dat ten behoeve van de besluitvorming op 22 maart 2013 is opgesteld is een uitgebreide analyse opgenomen van de problematiek die de aanleiding vormt voor het besluit Transitie naar zorgvuldige veehouderij, de Uitvoeringsagenda Brabantse Agrofood (UBA) en de Structuurvisie RO 2010-partiële herziening 2014. Kortheidshalve wordt naar die stukken verwezen.

Op hoofdlijnen is de veehouderij in Brabant steeds verder losgeraakt van diens omgeving. Een belangrijke oorzaak hiervan is de toenemende schaalvergroting en intensivering van de bedrijven, waarbij de productie is gericht op kostenminimalisatie. Deze tendens wordt mede ingegeven vanuit de marktwerking en het gedrag van consumenten.

Het gevolg van de schaalvergroting is dat er in delen van de provincie een hoge mens-dierdichtheid aanwezig is. Hierdoor neemt het risico op de verspreiding van ziekten voor mens en dier toe en is er bezien vanuit aspecten als luchtkwaliteit, geur en ammoniakuitstoot, sprake van een ernstige situatie.

Voor de toekomst van de agrofoodsector in Brabant is het daarom van groot belang de sector verder te verduurzamen en de toegevoegde waarde van de producten te vergroten.

Betrokken partijen onderschrijven, ieder vanuit hun eigen perspectief, de ontstane problematiek in Brabant. In het Brabantberaad is dit door vertegenwoordigers van de betrokken actoren onderschreven.

Hoofdstuk 4 Wat is het doel?

Algemeen

Een zorgvuldige veehouderij in 2020. Dit is een economisch renderende veehouderij die in evenwicht met zijn omgeving produceert.

Specifiek en operationeel

  • 1. het bieden van een economisch perspectief aan de landbouw en agrofoodsector, door:
    • a. meer toegevoegde waarde van het product
    • b. nieuwe verdienmodellen
  • 2. duurzaam producerende bedrijven, die:
    • a. bijdragen aan het sluiten van de nutrientenkringloop
    • b. de uitstoot van milieuvervuilende stoffen beperken
    • c. een positieve energiebalans hebben door efficiënt energiebruik en duurzame energieopwekking
    • d. diergezondheid en dierenwelzijn bevorderen
    • e. de risico's van de bedrijfsvoering, zoals voor volksgezondheid, beperken
  • 3. een goed vestigings- en leefklimaat, door:
    • a. een goed woon- en leefklimaat te garanderen
    • b. inpassing van veehouderijen in de omgeving te bevorderen
    • c. behoud en ontwikkeling van natuurgebieden

Hoofdstuk 5 Wat rechtvaardigt overheidsinterventie?

Provinciaal belang

De provincie heeft van oudsher een belangrijke taak rondom de inrichting van het landelijke gebied. Dit is recent ook weer bevestigd in het bestuursakkoord met het Rijk. De veehouderij in Brabant is een belangrijke sector met grote invloed op die inrichting van het landelijk gebied en de doelen die de provincie in haar beleid nastreeft. Deze doelen (of belangen) zijn verwoord in de Agenda van Brabant. De provincie wil een top kennis- en innovatieregio zijn. De agrarische sector speelt daar een belangrijke rol bij. Bij een topkennis- en innovatieregio hoort een kwalitatief hoogwaardig vestigings- en leefklimaat. Ook daarin speelt de agrarische sector een belangrijke rol vanwege de inpassing van de bedrijven in hun omgeving. Daarbij spelen factoren als een aantrekkelijk landschap, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en behoud en ontwikkeling van natuurgebieden een belangrijke rol bij.

De provinciale belangen zijn verder uitgewerkt in de Structuurvisie RO (Svro). Rond het veehouderijdossier spelen de volgende belangen uit de Svro nadrukkelijk een rol:

  • Ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid
  • Een goed vestigings- en leefklimaat
  • Een multifunctioneel landelijk gebied
  • Sterke economische clusters
  • Een robuust en veerkrachtig natuur- en watersysteem

De wetgever heeft binnen de ruimtelijke ordening het primaat bij de gemeente gelegd. Provinciale bemoeienis is alleen mogelijk als dat vanuit provinciaal belang noodzakelijk is. Het provinciaal belang is ingegeven vanuit de Agenda van Brabant en het streven naar het zijn van een top kennis- en innovatieregio met een goed vestigings- en leefklimaat. Volksgezondheidsaspecten, waaronder het terugdringen van de risico's op verspreiding van ziekten en een goede luchtkwaliteit (waaronder geur en fijn stof), spelen daarbij een belangrijke rol.

Historie

Het streven naar een verdere verduurzaming van de agrarische sector was ook een belangrijk streven in de in 2005 vastgestelde reconstructieplannen. Met de sector en gemeenten zijn afspraken gemaakt om de gezamenlijke doelen uit de plannen te bereiken. De aanpak van de reconstructieplannen is op zich succesvol geweest. Ten aanzien van veel doelen zijn inmiddels flinke stappen gezet. Terugkijkend op de gestelde doelen rondom de (intensieve) veehouderij moet geconstateerd worden dat de inspanningen nog onvoldoende resultaat hebben gegeven.

Om de ontwikkeling van de intensieve veehouderij in goede banen te leiden, werd een duurzaamheidstoets in het beleid verankerd. Deze toets hield in dat ontwikkeling van een (intensieve) veehouderij alleen mogelijk was als deze gevestigd was op een duurzame locatie. Om de gemeenten bij de uitvoering van dit beleid te ondersteunen is een handreiking duurzame locaties opgesteld. De afweging of een locatie duurzaam was, werd door de gemeenten uitgevoerd waardoor er in de praktijk verschillen zijn ontstaan. Dit is ook nadrukkelijk de bedoeling van de wetgever; juist de gemeente kan vanuit een lokale afweging de effecten van het beleid goed afwegen.

In de bestuursovereenkomsten is specifiek aandacht gevraagd bij de gemeenten voor het doel om het aantal geurgehinderden in de provincie terug te brengen. Hiervoor beschikten de gemeenten eerst over de Wet Stankemissie en veehouderij en later over de Wet geurhinder veehouderijen. De insteek van deze wetten richt zich in eerste instantie op de vergunningverlening op bedrijfsniveau.

Voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is het echter ook nodig om de cumulatieve aspecten van geur bij ontwikkelingen van veehouderijen te betrekken. De wet biedt daarvoor ook de mogelijkheid. Een implementatieteam dat gemeenten bij de invoering van de Wgv ondersteunde, heeft hieraan nadrukkelijk aandacht besteed. Provincie breed is het aantal geurgehinderden inmiddels gedaald tot onder het niveau van 2005, in een aantal gebieden ligt het aantal geurgehinderden nog steeds boven het niveau van 2005.

Mede door de verschillende benaderingen van gemeenten zijn een aantal reconstructiedoelen niet gehaald. Doelen waarvoor de provincie, vanuit haar eigen en Rijksbeleid, in eerste instantie verantwoordelijk is. Daarnaast blijkt dat de effecten van een gemeentelijk besluit niet beperkt blijven tot alleen de betreffende gemeente. Juist aspecten als landschappelijke kwaliteit, geur, fijn stof, ammoniak en gezondheid stoppen niet bij de gemeentegrens.

Nu de jarenlange inspanningen van gemeenten en provincie niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, is het wenselijk om als provincie nadrukkelijker de regie te nemen bij de uitvoering van het nieuwe beleid rondom de Transitie naar zorgvuldige veehouderij en voor het halen van specifieke doelen in het bijzonder. Dat geldt met name voor de doelen inzake de inpassing van de veehouderij in diens omgeving. Relevante aspecten daarbij zijn de omvang van de bedrijven en de landschappelijke inpassing alsmede het terugdringen van emissies uit de veehouderij, zoals geur, fijn stof en ammoniak, en het verminderen van risico's op de verspreiding van ziekten.

Volksgezondheid/fijn stof

Het wordt steeds duidelijker dat stof uit de veehouderij ook drager kan zijn van ziektekiemen en drager is van zogenaamde endotoxinen welke zich via de lucht verspreiden. Een belangrijke doelstelling van de provincie bij de Transitie naar zorgvuldige veehouderij is om volksgezondheidsaspecten in zijn volle omvang te betrekken bij het bieden van ontwikkelruimte aan veehouderijen. Gebleken is dat de landelijke regels voor fijn stof (nog) onvoldoende sturing geeft om op gebiedsniveau een overbelaste situatie te voorkomen.

Uit het monitoringsprogramma van het NSL blijkt dat de gemiddelde concentraties fijn stof de afgelopen jaren zijn gedaald waardoor de concentraties in het grootste deel van Nederland onder de grenswaarden liggen. De fijn stof emissie uit de veehouderij is daarentegen toegenomen. En in sommige gebieden blijft sprake van een beperkt aantal hardnekkige overschrijdingen. Uit de meest recente door de provincie opgestelde monitor rondom de uitstoot van fijn stof uit de veehouderij blijkt dat tussen 2011 en 2012 in diverse gebieden de concentratie fijn stof op gebiedsniveau met enkele microgrammen is gestegen. De berekende concentraties fijn stof liggen daardoor op veel locaties maar net onder de grenswaarde. Hierdoor neemt de noodzaak toe om een norm op te nemen die nieuwe overschrijdingssituaties in de nabijheid van veehouderijen voorkomt. De provincie hanteert daarbij een jaargemiddelde waarde van 31,2 microgram/m3. Deze waarde komt volgens het RIVM overeen met de wettelijke norm van 35 keer overschrijding van de etmaalnorm van 50 microgram.

Nuloptie

De verwachting is dat de trend naar verdere schaalvergroting van een deel van de veehouderij zonder aanvullende overheidsinterventie verder doorgaat. Dit wordt naar verwachting nog versterkt door wetgeving op Europees en nationaal niveau die ingrijpende wijzigingen met zich brengen voor de sector. Dit betreft onder andere het (eventueel) vervallen van het dierrechtensysteem, de afschaffing van de melkquota in 2015 en de invoering van de Meststoffenwet.

Het licht staat in grote delen van mn Oost Brabant inmiddels op oranje en soms zelfs op rood. Uit onderzoek, zoals het plan MER dat voor de Svro is opgesteld, blijkt dat er sprake is van een ernstige situatie. Bezien vanuit aspecten als geur, fijn stof en ammoniakdepositie zijn diverse gebieden in met name Oost- Brabant overbelast. In veel andere gebieden staat het licht op oranje; door een geringe toename van emissies raken ook die gebieden overbelast.

Zonder aanvullende maatregelen is het de verwachting dat de verdergaande schaalvergroting gepaard gaat met een toename van de milieubelasting en toenemende risico's voor de volksgezondheid. Het streven richt zich juist op een verbetering van de situatie. Het is hierbij van belang dat de meeste veehouderijen in Brabant nog forse ontwikkelingsmogelijkheden hebben binnen de vigerende planologische kaders. Als al die mogelijkheden benut worden, verslechterd de situatie in de al overbelaste gebieden én komen er nieuwe overbelaste gebieden bij.

Conclusie

Er is nadrukkelijk een provinciaal belang aanwezig bij de Transitie naar zorgvuldige veehouderij in Brabant; zowel vanuit economisch perspectief als vanuit de inpassing van de veehouderij in diens omgeving. Naast het economische spoor is het vanuit het perspectief van een goede woon- en leefomgeving, waaronder gezondheid, als vanuit de doelen voor natuur- en water nodig om het proces bij te sturen.

Hoofdstuk 6 Wat is het beste instrument?

Uitvoeringsagenda Brabantse Agrofood

In de Uitvoeringsagenda Brabantse Agrofood (UBA) zijn, gekoppeld aan de doelen van de Transitie naar zorgvuldige veehouderij, alle acties benoemd die worden ingezet om de doelen te behalen. Per actie zijn daarbij instrumenten en partijen benoemd die een rol spelen. In de UBA is een mix van instrumenten en acties opgenomen die tot doel hebben de transitie naar zorgvuldige veehouderij te ondersteunen. Kennis en innovatie zijn daarbij een belangrijke motor voor het proces van verduurzaming en vernieuwing. Om een totaal beeld te krijgen van alle acties wordt kortheidshalve naar de UBA verwezen.

Een beperkt deel van de acties is gericht op het stellen van regels. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt specifiek bij de betrokken overheden. Deze acties hebben grotendeels betrekking op de inpassing van de bedrijven in hun omgeving en hebben hoofdzakelijk betrekking op het ruimtelijke - en milieudomein. Voor bijvoorbeeld het doel om de ammoniakdepositie op natuurgebieden terug te dringen, zet de provincie instrumenten in op grond van de Natuurbeschermingswet.

In deze paragraaf wordt met name op deze (ruimtelijke) inpassing van de veehouderij in diens omgeving gefocust en worden instrumenten daarvoor afgewogen.

Primaat bij gemeenten

Gelet op het subsidiariteitsbeginsel ligt het primaat voor overheidsinterventie bij de gemeenten. Zij hebben daartoe verschillende instrumenten gekregen van de wetgever. Belangrijke instrumenten daarvoor zijn het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. Deze instrumenten zijn bij uitstek geschikt om in geval van een concreet initiatief af te wegen of een ontwikkeling bijdraagt aan de transitie naar zorgvuldige veehouderij.

Het ontwikkelen van geurbeleid is ingevolge de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) primair een bevoegdheid van de gemeente. Door een geurverordening op te stellen leveren gemeenten uitgaande van de lokale situatie specifiek maatwerk bij de vergunningverlening van een individueel bedrijf. Voorts kunnen gemeenten vanuit de Wro en gezondheid aanvullend beleid ontwikkelen voor de cumulatieve geurbelasting binnen hun gemeente.

Provincie

De provincie kan voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid verschillende instrumenten inzetten als er vanuit provinciaal belang overheidsinterventie nodig is:

  • Provinciaal inpassingsplan:
    Indien er sprake is van een provinciaal belang kunnen PS een inpassingsplan vaststellen. Dit inpassingsplan treedt in de plaats van het gemeentelijk bestemmingsplan. De provincie stelt in het inpassingsplan de regels die voor de veehouderij gelden. De gemeentelijke vrijheid om eigen beleid te ontwikkelen –al dan niet binnen kaders- is hierdoor niet aanwezig. Een inpassingsplan ligt met name in de rede als de provincie dwingend het beleid wil vastleggen en geen beleidsvrijheid wil geven aan gemeenten voor het voeren van eigen beleid.
  • Provinciale ruimtelijke verordening:
    Als provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken kunnen er regels worden gesteld aan de inhoud van bestemmingsplannen (instructieregels). Overigens blijkt uit de MvT dat het stellen van regels op provinciaal (of Rijks)niveau ook vanuit overwegingen van effectiviteit en efficiency geboden kan zijn. Het opnemen van instructieregels in een verordening betekent dat gemeenten binnen een jaar hun bestemmingsplannen moeten aanpassen.
    In een verordening kunnen ook rechtstreeks werkende regels worden opgenomen. Deze regels zijn mogelijk om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen die de verwezenlijking van het doel waarvoor de verordening is opgesteld, doorkruizen. Dit soort regels hebben per definitie een tijdelijk karakter. Concrete aanvragen voor omgevingsvergunningen (bouwen) moeten niet alleen aan het bestemmingsplan maar ook aan de verordening worden getoetst.
  • Bestuurlijke afspraken:
    De provincie kan met gemeenten of desgewenst met een groep gemeenten bestuurlijke afspraken maken rondom de vertaling en uitwerking van het gewenste beleid. Dergelijke bestuursafspraken zijn in het verleden bijvoorbeeld gemaakt rondom de uitvoering van de reconstructieplannen in 2004. De afspraken kunnen daarbij een meer abstract (doelniveau) of concreet (operationeel niveau) hebben. De afspraken moeten daarna nog vertaald worden naar concreet beleid. In het algemeen zal dat enige tijd in beslag nemen.
  • Stimulerende instrumenten:
    In plaats van maatregelen via regelgeving op te leggen, kan ook gekozen worden om stimulerende middelen in te zetten. Bijvoorbeeld door de inzet van subsidies, fondsen of door bedrijven vrij te stellen van bepaalde regels.

Afweging

Zoals onder 5. aangegeven is er vanuit de kwaliteit van de leefomgeving (mens en natuur) in (delen van) Brabant sprake van een ernstige situatie. Daar komt bij dat binnen de vigerende planologische mogelijkheden nog veel (latente) ruimte aanwezig is voor ontwikkeling en dat er in grote delen van de provincie geen beleid aanwezig is om vanuit cumulatieve overwegingen geur en fijn stof in de ruimtelijke afweging te betrekken. Om de verduurzaming van de veehouderij in gang te zetten, is het gewenst dat er snel actie wordt ondernomen, mede gelet op de inwerkingtreding van op handen zijnde nationale en Europese wetgeving. Het te bereiken doel van een zorgvuldige veehouderij in 2020, rechtvaardigt een strakkere regie vanuit de provincie. De vrees is dat het doel anders niet gehaald wordt. Dat kan door in de hele provincie dezelfde uitgangspunten te hanteren rondom de ontwikkelingen bij veehouderijen.

Dit kan door hierover met gemeenten een bestuursafspraak te maken. De ervaring met de bestuursovereenkomst revitalisering uit 2005 leert echter dat het geruime tijd duurt voordat dergelijke bestuursafspraken in beleid zijn door vertaald. De afspraak destijds was dat gemeenten binnen 5 jaar hun bestemmingsplannen zouden aanpassen. Het merendeel van de gemeenten is dit niet gelukt, waarbij er zelfs uitschieters zijn naar gemeenten die er ruim 8 jaar over hebben gedaan. Zoals hierboven overwogen is snel handelen geboden. Daar past het instrument van de bestuursafspraak niet bij.

Het doel van de provincie is ook zeker niet om alle gemeentelijke vrijheid in te perken. Wel ligt enige uniformering van beleid in de rede. Vanuit provinciale doelen is het wenselijk om bovengrenzen vast te leggen (plafonds) en randvoorwaarden wanneer er sprake is van een zorgvuldige veehouderij. Daarbinnen hebben gemeenten echter de mogelijkheid om eigen beleid te voeren. Vanuit die optiek ligt het opstellen van een inpassingsplan niet in de rede.

De inzet van alleen stimulerende instrumenten heeft als voordeel dat bedrijven vrijwillig kiezen om verder te verduurzamen. Daar zit echter ook meteen het nadeel. Vanuit het doel van bijvoorbeeld een goed woon- en leefklimaat is het vreemd om de keuze daarvoor bij de ondernemer te leggen of hij daar wel/niet aan meedoet. Bovendien is het bij uitstek juist de verantwoordelijkheid van de ondernemer om te zorgen dat zijn bedrijf goed ingepast is in de omgeving; niet-agrarische bedrijven moeten al veel langer aan dat uitgangspunt voldoen. Het past niet bij die verantwoordelijkheid om dat met overheidsmiddelen te financieren. Dit laat onverlet dat er in de UBA diverse stimulerende instrumenten worden ingezet om de doelen te ondersteunen.

Om een zekere uniformering van beleid te bevorderen op provinciale schaal is juist de mogelijkheid in het leven geroepen voor provincies om instructieregels te stellen aan bestemmingsplannen, indien dat vanuit provinciaal ruimtelijk belang nodig is. Gelet daarop ligt de inzet van het instrument verordening in de rede. Hierbij is het doel van de regels om de transitie naar zorgvuldige veehouderij te ondersteunen. Enkel met het stellen van regels wordt dit doel uiteraard niet bereikt. Naast de regels zijn ook alle andere acties nodig zoals in de UBA benoemd.

Een volgende afweging betreft of de instructieregels Brabant breed gesteld worden of alleen binnen de nu al overbelaste gebieden. Puur bezien vanuit de feitelijke situatie bezien, ligt een keuze voor een gebiedsgerichte benadering in de rede. Er zijn echter ook redenen om de voorwaarden juist voor de hele provincie te stellen. Dit zijn:

  • een ongelijk regiem draagt het gevaar in zich dat de problematiek zich verplaatst, gelijke kaders beperkt dit.
  • de beleidsdoelstelling van de provincie dat de hele sector in Brabant zich ontwikkeld naar een zorgvuldige veehouderij.
  • als er nu geen sprake is van een overbelaste situatie kunnen de veehouders in zo'n gebied redelijk eenvoudig aan de voorwaarden voldoen. De bovengrens voorkomt in zo'n situatie wel dat er een overbelaste situatie kan ontstaan.
  • door uniforme voorwaarden te hanteren binnen heel Brabant ontstaat in ieder geval binnen de provincie een 'level playing field'.

Gelet hierop gaat de voorkeur uit om een uniformering van regels binnen de provincie na te streven, met daarbij de kanttekening dat gemeenten daarbinnen eigen invullingen aan het beleid kunnen geven. Er bestaat wel een risico dat veehouders verplaatsen naar andere delen van Nederland. Hierover is ook overleg gevoerd met de nabij gelegen provincies en België. Als zij dat nodig vinden, kunnen zij ook maatregelen treffen.

Tot slot is al aangegeven dat het gelet op de ernstige situatie gewenst is dat de maatregelen op korte termijn ingaan. Daarvoor biedt de wet de mogelijkheid rechtstreeks werkende regels te stellen. Dergelijke regels bewerkstelligen dat omgevingsvergunningsaanvragen betreffende bouwen direct aan de nieuwe regels worden getoetst. Daarmee wordt gezorgd dat de latente ontwikkelruimte binnen de bouw- en bestemmingsvlakken aan de nieuwe uitgangspunten van het beleid moeten voldoen, zonder dat de gemeentelijke bestemmingsplannen al zijn aangepast.

Het opnemen van rechtstreeks werkende regels is verder geboden indien er vooruitlopend op de inwerkingtreding van een verordening een voorbereidingsbesluit is genomen. Het nemen van een voorbereidingsbesluit zonder daarna ook rechtstreeks werkende regels in de verordening op te nemen is tamelijk zinloos; immers de aangehouden aanvragen voor vergunning moeten dan alsnog op grond van het vigerende bestemmingsplan worden afgedaan.

Hoofdstuk 7 Wat zijn de gevolgen?

Dereguleringsdoelstelling

De uitwerking van het besluit Transitie naar zorgvuldige veehouderij betekent enerzijds deregulering. De integrale zonering uit de Reconstructiewet zandgebieden met de daarbij behorende regels voor intensieve veehouderijen komen te vervallen. Verder gaat de denklijn er van uit dat voor alle veehouderijen in beginsel een zelfde regiem geldt. Ook dat geeft een stukje deregulering.

Aan de andere kant betekent het opnemen van voorwaarden gericht op een verdere verduurzaming van de sector dat er regels bijkomen.

Bestuurlijke verhoudingen

Instructieregels betreffen een opdracht aan gemeenten om de genoemde aspecten van provinciaal belang in hun bestemmingsplannen te vertalen. Binnen de daartoe gestelde kaders hebben gemeenten de ruimte een eigen afweging te maken.

Rechtstreeks werkende regels grijpen direct in op vigerende planologische ontwikkelingsmogelijkheden en zijn een toetsingskader voor het aanvragen van een omgevingsvergunning bouwen. Met de rechtstreeks werkende regels grijpt de provincie –tijdelijk!- in op de bevoegdheid van de gemeente om binnen de kaders die de provincie stelt een eigen afweging te maken. Diverse gemeenten hebben overigens ook om het vaststellen van rechtstreeks werkende regels gevraagd. In met name de overbelaste gebieden ervaren de gemeenten de urgentie van deze transitie. Door rechtstreeks werkende regels op te nemen, gaan de nieuwe beleidskaders direct in. Dat geeft hen meer tijd om de kaders op een goede manier in hun bestemmingsplannen te verwerken.

Omdat veel gemeenten recent hun bestemmingsplannen hebben herzien, betekent het opnemen van de instructieregels een verzwaring van de bestuurslast. Om hieraan tegemoet te komen wordt de termijn waarbinnen gemeenten hun bestemmingsplan moeten aanpassen bijgesteld naar twee jaar.

Feitelijke gevolgen

De regels beogen feitelijke gevolgen op diverse niveau's:

  • bedrijven: een optimale inpassing van de veehouderij in zijn omgeving.
  • omwonenden: betrokkenheid van omwonenden bij bedrijfsontwikkelingen en een goed woon- en leefklimaat.
  • natuur: afname van de ammoniakdepositie op belangrijke natuur in Brabant.

Hoofdstuk 8 Beleidsvoorstel

Naast de inzet van instrumenten en acties die in de UBA zijn benoemd, instructieregels opnemen in de Verordening ruimte 2014 gericht op het verbinden van randvoorwaarden aan de ontwikkelingsmogelijkheden van veehouderijen. De randvoorwaarden zijn daarbij gericht op het leggen van een bovengrens. Binnen de daartoe gestelde kaders hebben gemeenten de ruimte een eigen afweging te maken.

Om de transitie naar zorgvuldige veehouderij in gang te zetten, wordt een specifiek stimulerend instrument ontwikkeld dat ondernemers vraagt om maatregelen te treffen die de transitie ondersteunen, passend bij hun visie op ondernemen. Deze zogenaamde Brabantse zorgvuldigheidsscore moet wel verplicht gebruikt worden bij ontwikkelingen en draagt bij aan de inpasbaarheid daarvan.

Gelet op de ernstige situatie en het feit dat een vertaling in bestemmingsplannen (en eventueel het geurbeleid) van gemeenten vaak enige tijd in beslag neemt, is het bezien vanuit het provinciaal belang gewenst om rechtstreeks werkende regels te stellen. Hierdoor treedt het gewenste beleid direct in werking.